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广西保障性住房运营管理研究
2012/11/8 15:45:17
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大规模建设保障性住房,是党中央、国务院几年来面对国内外经济社会发展形势做出的重大决策;是我国拉内需、保增长、保物价总水平稳定的需要;是立党为公、执政为民、保障和改善民生的需要;是保持国民经济持续健康发展,持续释放城镇化潜力的需要。

城镇化是我国长期处于社会主义初级阶段的一个过程,也是国家发展的内生动力。未来5—10年,中国将有3亿人从农村转移到城市,外来务工人员和城镇中低收入居民的住房问题将是我国城镇化进程中面临的重大挑战。因此,大力发展保障性安居工程建设是必然的,也是现阶段促进国民经济增长的一项破题之举。2011年起,广西开始大规模建设保障性住房,随着保障性住房建设事业的不断发展,现有的保障性住房制度与其发展的进程不匹配,现行的住房保障制度仍然存在着诸多的问题,若不妥善解决,将会影响广西保障性住房建设事业的发展,因此,广西保障性住房分配管理的研究有着非常重要的意义。

本文分为四个部门。第一章为绪论,说明研究背景和意义、研究方法和文献综述,并对“保障性住房”的概念作了界定。第二章介绍了广西保障性住房制度建设的基本情况,并对广西保障性住房运营管理现状进行分析。第三章主要从制度建设、法制建设、管理模式和信息化管理等层面,深入研究分析广西保障性住房分配管理存在的差距与不足。在此基础上,第四章研究提出了解决广西保障性住房分配管理问题的基本思路,包括从完善准入、退出机制,建立社会监督体系等方面确保分配公平,完善现有的保障性住房管理体制,加强立法,建立上下贯通、协调一致的组织领导机构,以推动广西保障性住房建设事业健康、有序的发展。

关键词:广西 保障性住房 分配 管理

THE RESEARCH OF OPERATIONS MANAGEMENT OF AFFORDABLE HOUSING IN GUANGXI

ABSTRACT

 The large-scale construction of affordable housing is a major decisions of the CPC Central Committee and the State Council to face of domestic and international economic and social development situation in the past few yearsis the need of pulling domestic demand maintaining growth and ensuring general price level stability; is the need of serving the public and governing for the people, protecting and improving people's livelihoodis the need of maintaining the sustained and healthy development of the national economy and sustained release of the potential of urbanization.

Urbanization is a process of long-term primary stage of socialism, the national development of endogenous motivation. The next 5-10 years, China will have 300 million people from rural to urban, the migrant personnel and low-income residents’ housing problems is the major challenges in China's urbanization process. Therefore, to develop the construction of affordable housing projects is inevitable, but also a essay cited to promote the growth of the national economy at the present stage. Guangxi began large-scale construction of affordable housing from 2011,with the continuous development of the construction of affordable housing, due to the existing affordable housing system does not match its development process, the existing housing security system there are still many problems. If not properly resolved, it will affect the development of the cause of the Guangxi construction of affordable housing. Therefore, of Guangxi affordable housing allocation management research has a very important significance.

This article is divided into four parts. The first chapter is the introduction, it has describes the research background and significance of research methods and literature review, and also defines the concept of the “affordable housing”. The second chapter describes the basic situation of the construction of affordable housing system in Guangxi, and Analysis its operations management status. The third chapter is major from the system construction, legal construction, manage mode and information management to analysis the problem of Guangxi affordable housing allocation management. In the forth chapter is according the exit problems to put forward the solutions, there are from the perfect entry and exit mechanisms and establish social supervision system to ensure fair distribution, improve existing affordable housing management system, strengthen legislation, building a coherent organization and leadership, to promote the cause of affordable housing construction have a healthy and orderly development in Guangxi.

KEY WORDS: Guang Xi/affordable housing/allocation/management

                                                 

 

  . I

ABSTRACT III

  . VI

第一章 . 1

1.1选题背景和意义. 1

1.1.1研究背景. 1

1.1.2选题意义. 2

1.2研究方法. 2

1.3研究现状和创新点. 3

1.3.1国外研究现状. 3

1.3.2内研究现状. 5

1.3.3本文研究的主要内容和基本框架. 6

1.3.4创新点. 7

1.4保障性住房概述. 8

1.4.1保障性安居工程和保障性住房. 8

1.4.2保障性住房的特点. 9

1.4.3发展保障性住房建设的意义. 10

第二章 广西保障性住房运营管理现状分析. 12

2.1广西保障性住房建设概况. 12

2.1.1广西概况. 12

2.1.2广西保障性住房建设取得初步成效. 12

2.1.3广西住房保障制度建设发展历程. 13

2.2广西保障性住房房源分配管理现状. 15

2.2.1广西保障性住房供应体系. 15

2.2.2 广西各类保障性住房的供给标准和建设情况. 16

2.2.3广西保障性住房房源分配、退出情况. 18

2.3保障性住房运营管理情况. 19

2.3.1住房保障管理部门机构设置. 19

2.3.2广西保障性住房资金管理模式. 21

2.3.3广西保障性住房政策制定情况. 22

2.4分配与运营动态监控. 24

2.4.1广西保障性住房信息系统初步建立. 24

2.4.2广西保障性住房信息公开情况. 25

第三章 广西保障性住房运营管理存在问题分析. 27

3.1缺乏完善的准入和退出机制. 27

3.1.1各类保障性住房定位不清. 27

3.1.2准入信息的真伪难以甄别. 27

3.1.3保障性住房未形成稳定退出机制. 28

3.2制度建设相对滞后. 29

3.2.1制度体系的建立未与保障性住房的发展相匹配. 29

3.2.2制度和政策的建设缺乏有效的法律保障. 30

3.3较低的商业化管理水平影响运营. 30

3.3.1保障性住房小区管理有待加强. 30

3.3.2保障性住房小区基础设施建设滞后. 31

3.3.3社会机构参与廉租住房小区物业管理的模式有待探索. 31

3.4保障性住房信息化管理亟需完善. 32

3.4.1保障性住房信息化程度低. 32

3.4.2保障性信息化管理机制有待健全. 33

第四章 广西解决保障性住房分配管理问题的基本思路. 34

4.1强化保障性住房运营管理的顶层设计. 34

4.1.1加强法制化进程. 34

4.1.2加强广西住房保障制度建设. 35

4.1.3完善分配环节的监管机制. 36

4.2建立科学合理的退出机制. 38

4.2.1积极推行廉租住房与公共租赁住房的并轨管理. 38

4.2.2将租赁补贴资金变“暗”为“明”. 39

4.2.3强化分配收益的管理,阻断“牟利”行为. 39

4.3审慎推行廉租住房共有产权制度. 40

4.3.1何为共有产权制度. 40

4.3.2审慎推行保障性住房共有产权制度. 41

4.4稳步推进保障性住房的可持续运营管理机制. 42

4.4.1提升保障性住房信息化管理水平. 42

4.4.2建立全方位信息监督体系. 43

4.4.3以市场化方式探索保障性住房小区社区管理机制. 44

4.5建立保障性住房运营管理的人才队伍培养机制. 45

4.5.1依照职能建立统一的住房保障管理机构. 45

4.5.2引进高素质的保障性住房管理人才. 46

4.5.3建立人才培养机制. 46

第五章 结论和展望. 48

5.1 结论. 48

5.2 展望. 48

参考文献. 49


第一章 导 论

1.1选题背景和意义

1.1.1研究背景

 百姓 “安居乐业”是实现“国泰民安”的基础,是国富民强的重要体现。1979年,我国实行了改革开放的重要战略,我国完成了由计划经济向市场经济的新跨越。在改革开放的短短30年间,我国经济实现了飞跃式的发展。1998年,我国开始了住房制度货币化改革,并在20年间基本完成了传统的福利性住房制度向商品性住房制度的转变,也标志着我国的住房制度全面走向市场化。

住房资源配置的市场化让大部分城镇居民依靠自己的经济能力购买或者租赁商品住房,但仍有一部分中低收入城镇居民由于经济等因素仍然饱受住房艰难的困扰。高企的房价、资源配置的不均衡、收入差距的增大,也使我国的社会矛盾越来越突出。此外,当前世界各国尚未走出2008年的金融危机,欧洲债务危机也在不断蔓延,致使全球经济增长疲软,在这样的国际环境下,保障性住房的大规模建设也成为了我国拉动内需、调结构、促增长、保稳定的重要手段。

   住房保障制度是国家为解决城镇中等偏下收入住房困难群体,稳定房价而建立的一项社会保障制度和民生工程。“十二五”期间,我国计划建设3600万套保障性住房,并以签订责任状的形式将任务下达到各个省、直辖市和自治区,并把其当成一项重要的政治任务来抓。广西也计划在“十二五”期间建设90万套保障性住房。随着近两年的大规模建设,各类保障性住房也逐步建成,党和政府的工作重心也由建设转向分配运营管理。然而,目前的现状表明,住房保障政策的实施与目标的实现仍然有一定距离。制度化体系的混乱、机构设置的不协调、资金缺口较大、有限供给与强大需求的矛盾、地方政府局部利益的驱动下产生的社会公共服务的实效等,使保障性住房的分配运营管理困难重重。笔者通过对广西保障性住房的分配运营管理的现状进行研究,分析存在的主要矛盾和主要问题,从机制、制度、机构设置、信息化等方面提出今后广西保障性住房运营管理机制的建议,并为今后保障性住房的制度化管理寻找出路,为政府完善住房保障政策体系提供参考。

1.1.2选题意义

一、理论意义

近年来,保障性住房越来越受到社会的广泛关注。全国普遍存在的重建设轻管理的现象使保障性住房在分配管理中的所产生的问题越来越突出,然而这个“新事物”和“新矛盾”也使住房保障主管部门在应对的过程中显得力不从心,制度建设与保障性住房建设发展的程度不匹配是造成这一问题的重要原因。本文通过对国内外保障性住房建设和管理经验的研究,与广西的现实情况作对比,提出一些政策性的建议,为今后广西壮族自治区住房保障主管部门制定相关政策提供理论依据。

二、现实意义

保障性住房不仅是一个民生工程,也是当前国家调结构、促增长、稳经济、拉内需的一个重要手段,这段时期以来,我国通过保障性住房的大量建设,已有许多百姓得到实惠,在全球金融危机和欧债危机的蔓延中,我国的经济依然强势增长,保障性住房建设当然是其不可或缺的内在动力之一。然而,广西是我国的西部地区,是我国少数民族自治区之一,在我国属于欠发达地区。它独特的地理环境、经济发展状况、人口结构等,注定广西的保障性住房建设和管理之路也有其独特性,笔者通过对广西保障性住房的分配运营管理的现状进行研究,分析存在的主要矛盾和主要问题,从机制、制度、机构设置、信息化等方面提出今后广西保障性住房运营管理机制的建议,具有很强的现实意义。

1.2研究方法

    本文采用文献分析法收集资料,分析保障性住房的相关概念和保障性住房相关政策的研究现状;运用跨学科研究法,用社会保障学、统计学、社会学、管理学、信息管理等学科进行交叉,分析广西保障性住房分配管理的现状和存在的问题,从而更深入地了解广西保障性安居工程建设的特点,根据实际提出广西保障性住房分配管理的对策和措施。

1.3研究现状和创新点

1.3.1国外研究现状

  马克思主义理论体系对住房保障理论作了许多论述,外国学者十六世纪提出的福利经济学的概念也为住房保障理论的发展奠定了基础。随着国外房地产市场的日趋成熟,这些学者们也在较早的时期就开始关注住房与民生的问题。国外对保障性住房研究最大的特点是,从经济学的角度切入,融入社会学、伦理学,利用经济理论模型来研究住房市场的供求关系和政策。

  一、马克思主义住房保障经典理论

  马克思第一需要理论。马克思在《德意志意识形态》中说,“我们首先应当确定一些人类生存的第一个前提,也就是一切历史的第一个前提,这个前提是:人们为了能够创造历史,必须能够生活。但是为了生活,首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此,第一个历史活动就是满足这些需要的资料”。[1]马克思用精确简短的语言说明了人的基本消费是吃喝住穿,这些基本消费时人的第一需求。住房作为保障人们基本生活的消费资料之一,其有效解决程度便成为一个需要重点考虑的问题。

  恩格斯住房保障理论。恩格斯对住宅问题的论述中,虽然是关于资本主义社会住宅短缺问题,但其中有些观点和原则对解决社会主义社会的住房问题也有着重要的现实意义。恩格斯在《论住宅问题》中认为,首先,他认为随着机器大工业的发展、人口大量流入城市及资本主义政府的压迫,社会底层人民的住房问题随之而来。其次,他一针见血的指出,蒲鲁东主义者空想用房租购买房屋的方案来解决工人住房短缺问题,是一个既无法在资本主义社会条件下实现而又违背经济规律和充满矛盾的极其糊涂的思想,并且所谓的分期付款,最终成为房屋的主人,也只是一个幌子。但对现今社会来说,通过分期付款来解决住房问题是具有一定现实意义的。最后,恩格斯批判了资本主义社会的种种弊端,并指出解决住房问题的根本是推翻资本主义,建立无产阶级专政的社会主义国家。

  社会总产品扣除理论。马克思在《哥达纲领批判》中指出:“如果我们把‘劳动所得’这个用语首先理解为劳动的产品,那么集体的劳动所得就是社会总产品。现在从它里面应该扣除:第一,用来补偿消费掉的生产资料的部分。第二,用来扩大生产的追加部分。第三,用来应付不幸事故,自然灾害等的后备基金。……剩下的总产品中的其他部分是用来作为消费资料的。在把这部分进行个人分配之前,还得从里面扣除:第一,和生产没有关系的一般管理费用……。第二,用来满足共同需要的部分,如学校等……。第三,为丧失劳动能力的人等等设立的基金,总之,就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。”[2]马克思用精辟的语言概括了什么是社会总产品,并从产品分配的角度概括了社会保障资金的来源以及分配方式,从源头上解决了住房保障的物质来源。

二、住房保障理论基础研究

经济学的鼻祖亚当·斯密在1776年出版的《国民财富的性质和原因的研究》(简称《国富论》)一书中首次提出社会保障经济理论,他关注个人利益与社会利益的共同增长,并且想要实现这个目标,必须依靠政府的力量来推动,否则会产生社会的不稳定因素。英国著名的经济学家庇古在其代表作《福利经济学》中提出了经济福利的概念,他认为分配越均等,社会福利就越大”,主张收入均等化,并且,这种均等化来自于国家在国民收入调节过程中作用的加强,即制定国民收入的再分配的社会保障政策实现国民“经济福祉”的最大化。西方经济学家在庇古的旧福利经济学基础上进行修改,发展形成了新福利经济学,这也为今后社会保障理论的建设和发展奠定了基础。1943年,美国心理学家马斯洛在《人类激励理论》一文中提出了马斯洛需求层次理论,他认为人类的需要是分层次的,由低到高,依次为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求。生理需求是人最基本的生活需要,如空气、食物、穿衣、住宅、医疗等,它是最强烈的不可避免的最底层需要,也是推动人们行动的强大动力。也就是说,“住房”是人类最基本的生活需要。

三、住房政策研究

比较房屋政策先驱当尼逊(Donnison)提出住房政策分为三个阶段,即雏生型(Embryonic)、社会型(Social)和全面责任型(Comprehensive)。雏生型是指政府行为比较被动,缺乏一个较为有力的系统和执行力度,倾向于中低收入群体依靠自己的能力解决住房问题,较为典型的国家有巴西、印度、墨西哥、西班牙和葡萄牙等;社会型是指政府集中社会资源,制定相应的政策进行有选择地介入,重点照顾市场无法满足其住房需求的人群,如外来务工人员、失业者、老人等,较为典型的国家有美国、英国、加拿大、瑞士和澳大利亚等;而全面责任性是指政府对国家的住房市场进行全方位的介入和控制,为全体国民提供住房,较为典型的国家为瑞典、德国和荷兰,他们并不认为住房保障责任是经济发展的包袱,而是经济社会发展的主要方面。印度经济学家阿玛蒂亚·森认为就算贫穷的国家也能够提高最贫穷人民的福利,他在其著作《集体选择与社会福利》中通过计算有关的收入模型,建立了较为合理的福利指标和贫困指标。

四、住房供给研究

斯威尼(Sweeney)20世纪70年代创立了过滤模型(fltering model)的基本结构,该模型在不同等级住房市场联动的条件下,考虑不同收入阶层和不同等级住房之间的供求关系,较好地从微观的角度反映住房市场运行的规律。美国经济学家麦克·唐纳德(Mc Donald)在过滤模型的基础上构建了更为简单和直观的住房过滤模型,他将住房简单地分为高等级、中等级和低等级三个子市场,这个过滤过程是指在住房市场中,最初为较高收入者建造的住房,随着时间推移,住房日趋老化,同时新建住房供应量的增加,导致房价降低,这时较高收入者为追求更好的居住条件,对现有住房进行置换,而收入较低者会继续使用该住房的过程。他通过观察三个子市场在过滤过程中所产生的供求关系,来制定相应的政策。

1.3.2国内研究现状

  国务院发展研究中心外经部副部长隆国强认为,我国的廉租房面临着覆盖面小、实物配租标准过高、资金来源不稳定、租金补贴标准过低等问题,他认为我国应按照有序推进城镇化的要求来设计廉租住房制度,并发挥社会力量在保障性住房中的作用,建立资金投入的长效机制。(《实物配租与租金补贴的比价研究》,2011

  国务院发展研究中心产业部副研究员王晓明认为,我国在保障性住房的退出和流通管理中存在着一些问题,如申请人条件发生变化时难以有效地监督,约束体系不健全,缺乏鼓励退出的奖励机制,他的建议是要尽快建立住房保障的法制建设,落实管理职能,建立保障性住房的申请担保记者和个人信用档案等。(《保障性住房管理中的问题和对策》,2011

  王仲彦和申玲利用经济学的知识,分别从个人角度和社会角度,对个人在市场上的行为进行分析,得出了个人选择下公平失真对整个社会的影响模型。其获得的结论是边际惩罚严厉程度和边际惩罚概率程度是影响违规者得到的边际收益最大化的两个因素,在诚信成本和其他违规成本的缺失下,罚款的提高能有效降低违规行为的发生概率。(《保障性住房市场公平分配研究》,2011

  我国对保障性住房政策的研究相对于国外来说较晚一些,但近几年我国大力发展保障性安居工程建设,住房保障主管部门在保障性住房的后续管理方面也在不断探索和完善之中,许多学者也把保障性住房的政策、分配、管理等作为了研究工作的重心。在分配管理上,众多学者都呼吁将保障性住房的管理纳入法制化进程,为我国保障性住房体制机制的建立奠定基础。

1.3.3本文研究的主要内容和基本框架

一、主要内容

    本课题研究遵循提出问题→→分析问题→→解决问题的一般思路。

本文研究的主要内容为:第一,梳理评价现有研究成果,为本课题研究提供理论和方法上的支持;第二,分析广西目前保障性住房分配运营管理的现状,总结国内外的成功模式和做法,为本课题研究广西保障性住房分配管理体制机制的建立提供经验借鉴;第三,通过对广西住房保障分配管理的现状进行分析,提出需要迫切解决的关键性问题;第四,针对当前存在的核心问题,提出一整套针对性解决方案,切实推进广西保障性住房分配管理机制的建立和运营。

二、基本框架

文本框: 住房保障理论文本框: 住有所居 


1.3.4创新点

本课题研究的创新之处主要体现在以下亮点:

一是本课题研究拟采用多种方法对广西当前的保障性住房分配管理现状进行调查和深入分析,并结合广西的人口、经济发展、房地产发展状况等,找出当前存在的主要问题。

二是根据对国内外保障性住房分配运营管理的经验进行研究,找出与广西实际相适应的管理模式。

三是立足广西当前实际,积极探索可持续发展的保障性住房运营管理机制,力争为广西今后保障性住房的管理提出可行的建议和方案。

1.4保障性住房概述

1.4.1保障性安居工程和保障性住房

保障性安居工程是指由政府负责建设的,以实际成本价或者低于市场租金价格向城镇中低收入住房困难家庭提供的具有社会保障性质的住宅建设示范工程。我国的保障性安居工程建设包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房建设以及城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林业棚户区(危旧房)和国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区、农村危房改造等。[3]

保障性住房是保障性安居工程建设的具体内涵,所有的保障性安居工程都是通过保障性住房的建设来具体体现的,也就是城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林业棚户区(危旧房)和国有垦区危房改造等都是通过四种类型的保障性住房的建设来改造的,它与普通商品住房的概念相对应,指政府为解决低收入或中等偏下收入的住房困难群体的住房困难问题而为其提供的,限定建设标准、限定供应对象、限定销售价格或租金的住房。

廉租住房是指政府履行其社会保障的职能,以租赁补贴或实物配租的方式向满足城镇最低收入标准的住房困难群体提供具有社会福利性质的住房,廉租住房只租不售。2007年,我国出台的《廉租住房保障办法》规定,低收入住房困难家庭是指城市和县人民政府所在地的镇范围内,家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定的条件。

公共租赁住房是指政府或政府委托机构按照一定的建设标准和低于一定市场租金标准,面向中等偏下收入住房困难家庭和人员出租的保障性住房。公共租赁住房主要解决总收入高于申请廉租住房标准,但又尚未有能力购买经济适用住房的社会“夹心层”人员的住房困难问题。

经济适用住房制度是与廉租住房制度相衔接的一项社会保障制度。他是指政府通过土地划拨的方式,限定价格和建筑面积,面向城镇具有一定支付能力的低收入群体供应的保障性住房。经济适用住房只拥有有限的产权,我国的《经济适用住房管理办法》规定,经济适用住房满5年后才可上市交易,且政府具有优先购买权。

限价商品住房又称为“双限房”,也就是限制套型比例、限制销售价格。他是由政府批准的,以限房价、竞地价的方式,通过招投标确定建设单位,中标单位按照约定的建设标准建造,并以约定的房价销售给符合条件的居民的房屋类型。由于限价商品住房的申请条件较宽,且这一类人本身的收入也不算低,限价商品住房项目的土地、资金的来源与普通商品住房基本相似,因此,有学者认为限价商品住房并不是严格意义上的保障性住房。

在管理学中,运营管理是指是对企业运营过程的计划、组织、实施和控制,是与产品生产和服务创造密切相关的各项管理工作的总称。本文所研究的保障性住房运营管理包括保障性住房的制度建设、组织机构建设,保障性住房的审核、分配、资金、退出管理等方面的内容。

1.4.2保障性住房的特点

    保障性住房在无论在性质还是供应对象等方面都与普通商品住房有很大的不同,它具有以下特点:

一是保障性住房具有福利性。“住房”是人类生活的必需品,而保障性住房是国家通过出台和制定一系列优惠政策,且在不以获得利润为前提下,为无法从市场上通过购买普通商品住房的人群解决住房困难问题。因此,它具有一定的社会福利性质。

二是政府在保障性住房中具有干预性。保障性住房不仅是为了解决中低收入者的住房困难,也是政府抑制房价过快上涨的一种手段,这本身就是在用一个“看得见的手”对房地产市场进行干预。此外,保障性住房建设作为政府公共服务的一个重要内容,其在建设过程中,如土地来源方式、价格制定、建设规模、保障对象的准入、退出等方面都受到政府的干预。

三是保障性住房的对象具有特定性。从以上保障性住房的概念中我们可以看出,保障性住房的供应对象并不是面对所有居民,这些对象的收入标准、住房标准、居住年限等方面又必须满足条件,且每类保障性住房所规定的标准都有所不同,因此,保障性住房对象具有特定性。

四是保障性住房的产权具有限定性。我国保障性安居工程建设的最终目的是让所有住房困难的群众都有房子居住,而不是人人都拥有住房。保障性住房中的廉租住房和公共租赁住房是由政府投资建设的,居民只有居住权,没有所有权。而经济适用住房和限价商品住房的所有者虽然有产权,但五年内只允许自住,只有满五年后才允许上市交易,且政府有优先回购权,因此,房子的所有者只具有有限的产权。

1.4.3发展保障性住房建设的意义

一、保障性住房建设是我国城镇化发展的需要

按照国家宏观经济的总体布局,城镇化将是长期处于我国社会主义初级阶段的一个重要过程,是我国促进经济发展的最大内需所在,作为城镇化主要内容的保障性安居工程建设,仍将是国家未来一段时期重要任务。我区作为西部欠发达地区,城镇化跨越发展任重道远,住房保障工作必将是一项时代性、长期性、战略性的任务。目前,在第六次人口查中,人均不足13平方米或居住配套不齐全住房困难户(有卫生间无厨房、有厨房无卫生间)、危旧住房困难户还占有相当比例,廉租住房、公共租赁住房和各类棚户区改造任务仍十分艰巨。据调查,在工矿棚户区改造方面,广西的平桂矿区、罗城矿务局、红茂矿区、华侨农林场等还有数万套工矿棚户区改造尚未完成;5000多户渔民上岸问题有待解决;数万名乡镇中小学教师和乡镇卫生院职工的住房问题尚未解决;同时,还存在不少城市棚户区,包括“城中村”改造以及非成片棚户区、零星危旧房改造等。因此,大力发展公共租赁住房、廉租住房和棚户区改造是解决城镇化带来的新的社会矛盾的长期战略需要。

二、保障性住房建设是建设社会主义和谐社会的发展要求

改革开放三十年来,中国在各个方面都取得的重要的成就,城市住房紧张的情况得到了有效地缓解,城市居民的住房水平得到了很大的提高,居住条件也得到了明显的改善。但是,随之而来的贫富差距的逐渐加大,社会矛盾的日益突出也成为了我国构建社会主义和谐社会的一个瓶颈。因此,党和政府提出要“加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度”。19987月,国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》正式拉开了我国保障性住房制度建设的序幕。解决好中低收入家庭的住房困难问题,有利于促进社会安定和团结,对坚持科学发展观,构建社会主义和谐社会有着十分重要的意义。

三、保障性住房建设是国家拉动内需、保持经济平稳增长的重要举措

2008年以来,在世界经济危机大背景下,我国通拉动内需、实现了经济的平稳增长。201112月举行的中央经济工作会议将稳中求进作为2012年中国经济工作的主要基调。当前,国内外经济形势错综复杂,全球经济复苏不确定性上升,西方世界遭遇债务危机困扰。这些因素造成我国外部市场的萎缩,经济面临着增长放缓及下行的压力。保障性住房建设,有利于改善民生、刺激消费、增加投资,促进钢材、水泥等建筑行业以及相关行业的发展,是应对经济危机,保持经济平稳增长的重要手段。

四、保障性住房建设是解决中低收入住房困难问题的重要途径。

我国的住房制度由“福利分房”向“商品化”转变,这是一条与我国经济体制由“计划经济”向“市场经济”转变相协调的道路。但是,目前仍然有大部分的城镇职工的收入和消费支出仍然处于较低水平,“商品住房”这一昂贵的消费品对这部分人来说是一个遥不可及的“奢侈品”,他们无法通过市场去解决住房问题。因此,在这样背景下,国家通过制定相应的优惠扶持政策,建设不同类型的保障性住房,为不同层次的中低收入城镇居民(包括新就业和外来务工人员)解决住房困难问题。

第二章 广西保障性住房运营管理现状分析

2.1广西保障性住房建设概况

2.1.1广西概况

广西壮族自治区是我国五个少数民族区域自治区之一,位于我国的西南部,简称桂,南濒北部湾,与越南接壤,首府为南宁市。广西虽然是壮族自治区,但涵盖着全国最多的少数民族,如汉、壮、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝等。十万大山的壮美,千百条河流的秀美,神奇的喀斯特地貌,浓郁的民族风情,使广西被誉为美丽的八桂之地。

广西是我国较为欠发达的地区,但近年来,随着我国西部大开发战略的全面部署,中国东盟自由贸易区的建成,北部湾战略合作的不断深化,广西的经济开始风生水起,吸引了区内外众多房地产商到广西投资,从而也在一定程度上促进了广西城市建设和经济的发展。

国家开始实施房地产市场宏观调控政策以来,广西一直坚持贯彻落实党中央国务院的相关部署,不动摇、不放松,进一步巩固房地产调控成果,大力推进保障性安居工程建设,保持了房地产市场平稳健康发展。据官方统计,截至20128月底,广西商品房累计销售面积1510.13万平方米,同比下降8.6%;其中,商品住房累计销售面积1408.16万平方米,同比下降9.5%。随着房地产宏观调控政策效力逐步显现,20121—8月广西商品房销售价格基本平稳。据广西房地产监管部门测算:20121—8月,广西商品房平均售价4183/平方米,同比增长9.7%;商品住房平均售价3892/平方米,同比增长7.3%。

2.1.2广西保障性住房建设取得初步成效

近年来,广西不断建立健全住房保障制度,加大廉租住房和经济适用住房的建设力度,稳步推进城市和国有工矿棚户区及林区、垦区危旧房改造,积极发展公共租赁住房和限价商品住房,多渠道解决城镇中低收入家庭住房困难问题,城镇居民住房条件有了很大的改善。据广西壮族自治区住房保障主管部门的统计数据显示,截至2011年末,全区城镇共建设保障性住房和各类棚户区改造安置住房61.57万套(户),完成农村危房改造42.64万户;解决了200多万城镇中低收入住房困难群众的居住问题,以及170万农村贫困群体的住房不安全问题。全区城镇住房保障覆盖面由2007年的8%提高到13% ,人均居住面积由2007年的不足26平方米提高到33平方米十一五期间,广西累计解决了28.02万户城镇中低收入家庭住房困难。其中,通过廉租住房方式解决的有16.34万户(发放租赁补贴13.75万户,投入使用廉租住房2.59万户);通过经济适用住房方式解决的有11.68万户。下图为2001年以来广西保障性住房建设情况(图2-1):

2-12001年—2012年广西保障性住房建设情况

Chart2—1The situation of affordable housing construction in Guangxi from 2001 to 2012

2.1.3广西住房保障制度建设发展历程

2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔200724号)文件(以下简称24号文)要求,要“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系,力争到“十一五”期末,使低收入家庭住房条件得到明显改善,农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。”

根据24号文的精神,自治区人民政府印发了《广西壮族自治区人民政府关于解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》(桂政发〔200744号),提出要进一步建立健全城市廉租住房制度,改进和规范经济适用住房制度,加大旧住宅区改造力度,逐步满足无经济能力改善居住条件的城镇居民的基本住房需求。为了深入贯彻落实建立健全廉租住房制度和经济适用住房制度,2009年,广西壮族自治区人民政府办公厅先后制定了《广西壮族自治区经济适用住房和管理办法》、《广西壮族自治区危旧房改住房改造管理暂行办法》以及《广西壮族自治区廉租住房保障规划(2009—2011)》,这两个文件中严格界定了经济适用住房和廉租住房的性质,并明确了政府扶持的各项优惠政策,强化了两种类型保障性住房的建设和管理。

2010年,根据《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发[2010]4号)和《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发[2010]10号)精神,广西制定了《广西壮族自治区人民政府关于加快推进保障性安居工程的实施意见》(桂政电[2010]22号),文件中首次规定保障性安居工程建设包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房建设以及城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林业棚户区(危旧房)和国有垦区危房、农村危房改造等,将保障方式扩大化,保障层次也进一步分化,以满足不同住房困难群体的住房需求。随后,《关于加快推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见》和《关于加快发展公共租赁住房的实施意见》相继出台,广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发《广西壮族自治区城市低收入家庭认定实施办法》的通知(桂政办发[2010]213号)对广西城市低收入家庭的认定程序和认定标准等方面作了严格的规定,这也成为后续各类保障性住房对象的界定奠定了基础。

2011年,广西开始大规模建设保障性住房,为了使保障性住房建设工作能够顺利推进,使不断建成的保障性住房得到有效监管,广西继续完善保障性住房制度建设,自治区人民政府相继出台了《广西壮族自治区人民政府关于加快发展公共租赁住房的实施意见》(桂政发〔20115号)、《关于确保完成2011年保障性安居工程建设任务的通知》(桂政发〔201115号)、《关于印发广西壮族自治区住房保障工作考核问责暂行办法的通知》(桂政办发〔201176号)、《关于加快办理保障性住房项目行政审批手续的通知》(桂政办电〔2011106号)、《关于加快实施全区大板结构住房改造工作的意见》(桂政办发〔201175号)等9项政策文件,广西保障性住房的体制机制初步建立。

2.2广西保障性住房房源分配管理现状

2.2.1广西保障性住房供应体系

1998年的住房制度改革,到2004年起我区开始规范建设经济适用住房,再到2011年保障性安居工程建设的全面推进,广西目前已形成了高档商品住房、普通商品住房、租赁型保障性住房和保障性商品住房为主的住房供应体系,见图2-2

2-2:广西住房供应层次体系

圆柱形: 高档商品住房
文本框: 最高和高收入阶层

市场手段

文本框: 偏高收入阶层


圆柱形: 限价商品住房                                                     

文本框: 中等收入阶层

社会保障手段

文本框: 中低偏低收入阶层
文本框: 最低收入阶层


Chart2-2The hierarchy of the housing supply in Guangxi

2.2.2 广西各类保障性住房的供给标准和建设情况

广西从2004年起开始规范建设经济适用住房,至2007年建立了以经济适用住房和廉租住房为重点的住房保障体系。2010年后,为了满足多层次的中低收入住房困难家庭的住房需求,广西形成了包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房在内的保障性住房供应形式,由于国有工矿和城市棚户区改造一般以经济适用住房或者限价商品住房方式改造,因此不将此项列为单独的保障方式。具体建设情况如下:

1.廉租住房和租赁补贴。即对月收入低于自治区统计部门公布的当地上年度城镇居民人月均可支配收入的40%-50%的家庭提供住房。保障标准控制在人均13平方米左右,单套廉租住房的建筑面积为50平方米以内。对低收入住房困难的家庭也可以通过发放租赁补贴的方式给予补助,租赁补贴的标准参照当地的平均市场租金、家庭住房支付能力合理确定。据统计,2011年全区开工建设廉租住房5.39万套(含购改租484套),竣工住房2.25万套(含购改租484套),完成投资11.15亿元,发放租赁补贴4.58万户。

2.公共租赁住房。公共租赁住房的建筑面积为60平方米以内,鼓励建设面积为40平方米左右。保障具有当地城镇户口且家庭收入符合市、县人民政府划定的中等偏下收入家庭收入标准的住房困难家庭,以及新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员。如南宁市中等偏下收入标准为人均可支配收入低于上年度统计局公布的人均可支配收入的80%以下。据统计,2011年全区公共租赁住房新开工5.6万套,竣工住房11071套,完成投资14.1亿元。

3.经济适用住房。广西的经济适用住房建设分为两个阶段。2007年以前的经济适用住房是根据《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18)精神而制定的《广西壮族自治区经济适用住房管理暂行办法》,由各级住房制度改革委员会负责指导、协调建设的经济适用住房。我们现在所提的经济适用住房是指根据《广西壮族自治区人民政府关于印发<广西壮族自治区经济适用住房管理办法>的通知》(桂政发[2009]22号)规定的,由政府提供优惠政策、限定套型面积(60—80平方米)、面向特定对象(低收入家庭)、以建设成本出售的保障性住房。据统计,2011年全区经济适用住房新开工3.21万套,竣工住房1.52万套,完成投资28.29亿元。

4.限价商品住房。限价商品住房的建筑面积一般控制在90平方米以内,面积最大不能超过144平方米,90平方米以内住房的比例必须占70%—80%以上。限价商品住房的价格、住房套型面积、销售对象在各市出台的限价商品住房管理办法中都有严格的规定。据统计,2011年全区限价住房新开工4.1万套,竣工住房4017,完成投资36.11亿元。

各类保障性住房的申请条件、保障标准和退出条件,详见表2-1

2-1 广西保障性住房供应标准情况表

保障性住房类型

申请条件

保障标准

退出条件

基本条件

家庭月收入

住房面积

廉租住房

具有当地城镇居民户口

符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准

无住房或现住房面积低于市、县人民政府规定的住房困难标准

人均住房建筑面积13㎡左右,单套建筑面积为50㎡以内

承租人不符合规定条件的,将所承租的廉租房转借、转租或改变用途,无正当理由连续6月未缴纳租金等

公共租赁

住房

具有当地城镇居民户口,新就业职工和具有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员,单身申请人年满18周岁

符合市、县人民政府划定的中低收入家庭收入标准

单套建筑面积控制在60平方米以下

采取欺骗方式骗取公租房的;转租、转借或改变用途;无正当理由连续控制3个月以上;拖欠租金连续3个月以上;违反租赁合同规定的

经济适用

住房

具有当地城镇户口,或在当地城镇居住工作三年以上(含三年),单身申请者年满25周岁

符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准

按核准的基准价格出售经济适用住房,单套面积应在60—80㎡内,超出部分按同地段普通商品住房价格补交差价款

购买经济适用住房五年内不能上市交易。满五年后上市交易的,按照届时同地段普通商品房价格与经适房差价的一定比例向政府交土地低收益等相关价款,政府有优先回购权

限价商品

住房

具有当地城镇户口

符合市、县人民政府划定的中低收入家庭收入标准

建筑面积控制在90㎡左右

5年后才可上市交易,政府有优先回购权

Form2-1Guangxi affordable housing supply standard table

2.2.3广西保障性住房房源分配、退出情况(略)

2.3保障性住房运营管理情况

2.3.1住房保障管理部门机构设置

   住房保障工作是一个及其庞杂的系统工程,其涉及到发改、规划、建设、财政、金融、土地、税务司法等多个部门。政府作为国家宏观经济的调控者,担负着促进社会全面发展的责任,在市场经济的大背景下,许多城镇中低收入居民无法通过市场途径来解决自身的居住问题,这就要求政府成为构建住房保障体系的主题,并要承担起长期监管的责任。

为了更好的协调工作,确保政策法令的顺利执行,更公平、公正、公开地进行资源分配,一些国家率先设立了最高层次的住房保障管理机构,负责制定解决城镇中低收入居民住房问题的计划和政策,合理调控和分配资金、劳动力、物资等社会资源,协调住房保障体制的运行。如瑞典保障性住房的最高管理机构为住房委员会,下设国家住房管理局,并建立与之相对应的23个省级住房管理局,为解决融资和资金问题,248个市、县还设有国家贷款和补贴的办事机构。瑞典国家住房委员会的职能主要有:编制房屋建设计划、制定房屋政策、协调各党在房屋问题上的分歧、对房屋质量和技术规范等进行控制、处理各种房屋贷款、确定保障标准等。而新加坡基于自身国土面积较小,区域划分较为简单等特点,于1960年根据《建房与发展法令》成立国家住房发展局,其全权负责建设,并向国家中低收入家庭出售(出租)公共组屋。新加坡的国家住房发展局自主经营、自负盈亏,其运营的资金来源是国家贷款以及政府的房屋差价补贴。

我国的住房城乡建设部为保障性安居工程建设的主要牵头部门,全国34个省、自治区和直辖市政府分别成立保障性安居工程领导小组办公室,发展改革、国土、财政、住建、税务、民政等部门作为其主要成员单位,保障性安居工程领导小组办公室主要协调各部门的工作,住房城乡建设部门主要负责该省、市、自治区的保障性住房建设工作的组织实施工作。2011年底,云南率先在全国成立了云南省住房保障局,成为了我国首个专门负责住房保障工作的省级行政机关。云南省住房保障局由三个处室组成,分别为建设计划处、政策指导处以及住房保障管理处,该局主要职责为进一步对保障性住房项目的规划布局和可行性研究,全面掌握保障性住房的需求,负责全省中长期住房保障规划和年度的工作计划,并协调与相关部门的联系。

广西住房保障管理部门的机构设置主要由保障性安居工程领导小组办公室组织协调,住房城乡建设厅对应相应的职能部门进行自上而下的组织实施。广西住房保障主管部门机构设置见图2-3

2-3:广西住房保障主管部门组织结构图


Chart2-3The organization chart of affordable housing department in Guang Xi

    2-1清晰地显示了广西住房保障主管部门的组织结构。广西保障性安居工程建设由保障性安居工程领导小组统一领导和协调,组长由广西壮族自治区分管副主席担任,自治区发展改革、财政、国土、税务、监察、民政等部门的分管领导为办公室的主要成员,住房城乡建设厅主要领导担任领导小组副组长,并由该部门负责整个自治区保障性安居工程建设的主要牵头部门。自治区住房城乡建设厅下设住房保障处,住房保障处负责全省中长期保障性住房建设的规划和可行性研究,制定相关政策,定期对各市保障性住房的建设管理工作进行巡查,并对保障性住房的建设进度、房屋质量、分配管理工作进行实时监控等。各市、县人民政府也建立了与自治区相对应的保障性安居工程领导小组下设办公室,但下设的主要牵头部门较为混乱。如南宁市的住房保障主管部门为住房保障和房产管理局;而来宾市由房产局管理管理廉租住房和公共租赁住房,住房城乡建设委管理经济适用住房、限价商品住房、城市和国有工矿棚户区改造;梧州市则由市政局和房改办分别牵头。机构设置的不统一容易使政策贯彻执行的过程出现断裂或者协调不畅的情况,也不利于住房保障各项工作的管理和实施。

2.3.2广西保障性住房资金管理模式

一、广西保障性住房融资模式

目前,广西保障性住房建设资金的来源主要有几个方面:一是中央预算内补助资金;二是各级财政预算安排的保障性安居工程资金;三是计提风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益;四是保障性住房建设融资(包括银行贷款、非银行贷款和住房公积金贷款等)等。

广西在拓宽保障性住房融资渠道方面进行了积极的探索。一是积极推进地方融资平台申请发行企业债券支持保障性住房建设。其中柳州、梧州、百色市从事保障性住房项目建设的企业,积极向国家发展改革委申请发行26亿元企业债券,发债工作已于2011年通过自治区核定,据悉,百色申请发行的10亿元保障性住房企业债券已经尘埃落定;二是加大政策研究力度。2011年,自治区起草了《关于开展保障性住房债券融资工作的指导意见(讨论稿)》,就我区进一步加强融资创新,积极运用新型融资工具和产品,加大对我区保障性住房建设支持广泛征求各地各部门意见,为我区下一步推进保障性住房融资工作奠定了基础。三是积极争取南宁、柳州、百色三城市开展住房公积金贷款建设保障性住房的试点,争取国家开发银行、社保基金贷款支持。

经过多方面的探索,广西在保障性住房资金筹集方面取得了一定的成果。据统计,2011年广西各级财政共筹集城镇保障性安居工程资金90.24亿元,其中,中央补助41.55亿元,其余为各级财政配套或自筹,为保障性住房建设提供了强大的资金保障力度。2012年,广西共落实中央和自治区补助资金约63.95亿元,其中,落实中央补助资金49.89亿元,自治区配套补助14.06亿元,在我区今年目标任务减少17.8%的情况下,资金补助标准同比增长22.19%,为全面开工建设24.1万套、竣工12万套保障性住房提供了有力的资金支持。

二、租赁型保障性住房的资金管理模式

目前,广西大部分的租赁型保障性住房(包括廉租住房和公共租赁住房)是由政府投资建设的,其只租不售的保障方式涉及到了保障性住房的一个核心管理问题,也就是租金收益的管理。租赁型保障性住房资金是否能够管理到位,关系着保障性住房是否能够实现良性循环,发挥其保障效果的最大化。

在租赁型保障性住房租金标准的确定方面,廉租住房租金标准由政府指导定价,与城镇低收入家庭的经济承受能力相适应。公共租赁住房的租金标准也是由当地物价部门会同财政、公共租赁住房机构等相关部门按照折旧费、维修费、管理费、税金、利润,并根据不同地段、不同房屋类别等因素测算,提出公共租赁住房指导价。

此外,在租金管理方面,目前,广西与全国大部分省市一样,将廉租住房和公共租赁住房的资金实行“收支两条线”管理。以南宁市为例,南宁市2010年出台了《南宁市廉租住房保障资金管理试行办法》,办法中第二章第九条规定:“廉租住房租金收入严格实行‘收支两条线’管理,专项用于廉租住房维护和管理,不足部分在一般预算中安排。廉租住房租金与廉租住房保障资金不得混同安排使用。”同时,在住房保障资金的使用上,实行专项管理、分账核算、专款专用,除了专项用于廉租住房保障开支,包括新建、改建和收购廉租住房开支以及向符合廉租住房保障条件的低收入家庭发放租赁补贴开支以外,不能用于其他方面的开支。

2.3.3广西保障性住房政策制定情况(略)

2.4分配与运营动态监控

2.4.1广西保障性住房信息系统初步建立

广西壮族自治区也是全国为数不多的建立住房保障信息系统的地区之一。“广西保障性安居工程项目库信息系统”已从2011开始中在全国率先投入试运行。2012年,为进一步规范信息报送工作,确保各市县、各部门信息报送的及时性、准确性,住房城乡建设厅下发了《关于加强广西保障性安居工程建设项目信息系统使用考核的通知》、《关于确认广西保障性安居工程建设项目信息系统信息报送员的通知》,确保项目库的实时更新。此外,该系统还设立了短信平台,通过该短信平台,可将紧急通知等有关信息在最短的时间内及时告知各市、县住房保障主管部门的领导及信息员,确保了信息传输的时效性。2012年,自治区住房城乡建设厅在现有项目库的基础上,建立了新的广西保障性住房信息系统,该系统无论在信息公开的内容上,还是统计功能上都进行了优化,其优化的主要方面如下:

1)实现信息管理“一条龙”,为保障性住房的动态监管提供有效手段。新的信息系统被命名为“广西保障性住房信息系统”,从名字上可明显的看出,保障性安居工程项目库信息管理只是该系统中其中的一项功能。“广西保障性住房信息系统”不仅包含了“工作日程安排”等工作管理内容,使保障性住房管理工作达到从建设、申请、审核、轮候、保障对象等一系列的“一条龙”管理,实现了自治区、市、县、街道办的全面联网,增强了管理的可控性。

2)实现了统计监测和日常管理的有效衔接。统计分析是住房保障主管部门工作的一项重要内容,每月都必须经历从县(区)到市、从市到自治区逐级汇总上报的过程。各个信息员在录入和更新项目信息的时,可自动导出统计报表,这就减少了工作环节,也便于上级在有限的时间节点内统计和分析数据,为今后的决策分析、宏观情况的实时掌握提供了便捷的服务。

3)有利于绩效考核与评估。2012年,住房城乡建设厅下发的《关于加强广西保障性安居工程建设项目信息系统使用考核的通知》要求每个信息员至少每月登陆和更新项目库2次,但由于技术的局限性,该工作一直难以执行。“广西保障性住房信息系统”新增了登陆和更新监测功能,其可自动记录更新和登陆时间、登陆次数等,便于主管部门对信息化管理工作的有效监管,也为工作的考核和评估提供依据。

2.4.2广西保障性住房信息公开情况

保障性住房制度实施至今,已取得了诸多令人瞩目成效,而申请不透明、供应短缺、违规租售等问题也开始随之而来。其中,现阶段较为突出的矛盾是由于信息不对称而引发的失当、失控问题。2011年广东某市的经济适用住房申请者就查出了“开宝马住经适房”的现象,倒卖保障房房号现象、租售保障房套利现象、保障房成为变相福利分房等新闻层出不穷,严重冒犯了人们的公平感。这些问题的存在,很大程度上是由于作为政策主导的政府与保障对象之间的信息量呈不均衡分布所致,契约双方中的一方拥有相对完全信息,另一方却处于信息劣势[4]

我国政府充分认识到了信息公开工作的重要性。住房城乡建设部在《关于做好2012年住房保障信息公开工作的通知》建办保[2012]20号也指出:“住房保障工作是政府履行公共服务职责的重要内容,关系到人民群众的切身利益,社会关注度高。公开住房保障信息,既是人民群众的迫切要求,也是建设行为规范、公开透明、廉洁高效的行政管理体制的要求。”要求要从建设信息、分配和退出信息等方面进行公开。

广西在信息公开工作方面的特点主要是拓宽信息公开的渠道,选择除了网络媒体以外,更加贴近中低收入群众的宣传方式,如利用宣传栏、发放传单、利用社区广播进行政策宣讲等等。广西保障性住房信息公开方式和内容详见图2-4

2-4:广西保障性住房信息公开方式和内容


Chart2-4Open manner and content of Guangxi affordable housing information

在对广西各个市县信息公开情况调查中发现,大多数市本级都能够尽可能公开保障性住房政策、建设信息、分配情况等方面的内容。但部分县区对信息公开内容的广度较窄,只能做到对保障性住房建设项目信息的基本公开,其分配房源、分配过程等方面的信息都未能做到及时公开。保障性住房申请审核的环节要经过“三审两公示”,也就是说,部分县(区)在公示阶段未能做到完全的公开透明,且在政策的宣传方面也存在明显的滞后性。

第三章 广西保障性住房运营管理存在问题分析

3.1缺乏完善的准入和退出机制

3.1.1各类保障性住房定位不清

保障性住房作为一种社会的公共资源,具有明显的排他性,且并不是按照一般的市场经济的办法来配置住房资源。保障性住房制度作为我国住房制度的重要组成部分,其存在的重要使命就是解决不同层次的中低收入人群的住房困难问题,满足他们的住房权益,以实现基本保障为原则,而并非普通商品住房的多样化功能。目前广西在保障性住房对象的界定方面还存在以下问题:

1)保障性住房类型体系划分不清。目前保障性住房的类型主要为廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房。前三者在政策文件的保障范围中都做出了相应的规定,但在限价商品住房的建设、申请条件的方面存在着明显的空缺。限价商品住房属于“产权型”的保障性住房,其保障范围的模糊性势必容易落入中等和高收入群体的家庭,其严重违背了保障性住房的意义。此外,由于对不同保障层次的关系厘定不明,不同层次的保障房之间衔接不畅,也会影响住房保障制度的效果。

2)保障标准的合理性有待提高。目前保障性住房政策对各类房的户型和建筑面积等都有严格的规定,其中廉租住房的建设标准为50平方米以内,公共租赁租房的为60平方米以内,而经济适用住房的面积在广西为60-80平方米。由全国地域之广、南北居住的差异性,又加上政策法规的制定过于粗略,在实际执行的过程中,一些经济适用住房和限价商品住房为了满足一部分人的不当需求,其建筑面积远远超出国家政策所规定的标准,总价的扩大最后也致使其落入了中、高收入的投资者手中,大大弱化了产权型保障性住房的社会保障作用。

3.1.2准入信息的真伪难以甄别

    对保障性住房申请对象的信息审核是住房保障管理工作的重要内容之一,也是确保保障性住房能否分配至最需要的住房困难家庭手中的一个关键环节。住房困难家庭想要申请保障性住房,向所在的街道办提交相关材料是申请程序的第一步,但这些材料的真实性常常难以鉴别真伪,其原因有以下几点:

1)缺乏对保障对象的科学识别机制。目前我国是依据家庭及个人的经济收入来确定保障对象的,但家庭收入除了工资外,还应包括奖金、津贴、存款、福利等货币性收入和受赠或经营等隐性收入。而我们在实际操作的过程中,只能做到对家庭人均工资的计量,其他隐性收入和有价证券、车辆等巨额财产无法准确计算。此外,由于我国缺乏有效地住建、民政、银监、税收、公安等收入监控机制和一套规范化的信息统计调查手段,因而家庭实际经济收入的审核也有失真的可能。

2)资格审核不严。资格审查是最容易扭曲保障性住房公平性的环节。目前广西对保障性住房申请对象的资格审核包括三级,即工作单位、社区居委会(镇人民政府)和住房保障主管部门逐级审核的方式认定。这样的程序表面上看似公平,但由于个人信用和收入申报体系尚未建立,金融和税务系统还无法参与联网审核,加上住房保障所需的单位证明的可信度较差,因此在资格审核实际操作中的公平性很容易受到损害。

3)人员的缺乏成为资格审查的一大硬伤。保障性住房对象资料的审核包括户籍证明、收入证明、住房证明等等,由于资料的庞杂、申请人数的众多,资格审查工作并不简单。此外,住房保障主管部门还承担着租赁型保障性住房的符合、配租、监督管理等工作,加上家庭收入由处于动态变化之中,由于管理部门人手不足,难以组织力量入户对其进行定期或者不定期的抽查。

3.1.3保障性住房未形成稳定退出机制

保障性住房是针对中低收入家庭住房困难的解决,申请者入住保障性住房后,随着经济条件的改善,按照规定应该主动退出保障性住房,让其重新进入流通领域,让真正需要的人得到保障。而如今我国保障性住房在退出管理方面依然困难重重,主要有以下几点原因:

1)难以对申请人的条件实行有效地动态监管。在对保障性住房流通管理的过程中,当申请人的家庭、收入、住房等条件发生变化时,由于政府和申请者之间的信息不对称性,住房保障主管部门无法及时核实,只能依靠保障性住房的住户自行申报,这对保障性住房的清退和回收带来了巨大的困难。

2)奖惩力度不足。一方面在各类保障性住房的管理办法中,对骗租、骗购、虚报或瞒报家庭收入的行为惩罚力度不大,其中最严厉的只有取消资格或者在一定的年限内不能申请保障性住房。另一方面,在现有的政策中,缺乏鼓励退出机制,这让申请者如实申报收入情况,主动退出保障性住房的可能性降低。

3)退出机制略显模糊。现有的管理办法中针对退出管理的问题,只是明确了需要退出的情形,对出现骗购骗租的行为后保障性住房的回收,以及申请者超出保障性住房申请条件后如何退出等问题都缺乏明确的制度规定。为了保证保障性住房这种稀缺资源的流动性,弥补退出机制的缺陷和漏洞尤为紧迫。

3.2制度建设相对滞后

3.2.1制度体系的建立未与保障性住房的发展相匹配

为了使保障性住房能够实现动态循环,就必须建立起与保障性住房的发展相适应的制度体系。2011年,广西开始与国家签订目标责任状,全年要开工建设29万套保障性住房;2012年的目标任务为开工建设24.1万套、竣工12万套保障性住房。为了能够按时完成目标任务,把握工程质量,自治区及各市围绕资金投入、土地供应、质量监管、加快审批手续等方面出台了许多政策文件,保障性住房的建设也取得了令人瞩目的成果。

随着越来越多的保障性住房逐步建成并投入使用,保障性住房的分配管理也应成为住房保障主管部门工作的主要重心。但从上文对广西保障性住房的分配和政策制定情况来看,部分城市的各类保障性住房已经开始投入市场,但相应的管理办法还尚未出台。如梧州市已经分配2618套限价商品住房,却未按照当地情况制定相应的限价商品住房管理办法或实施细则;百色市四类保障性住房都已投入分配,但目前只出台了《百色市城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》以及《百色市经济适用住房管理实施办法》。制度建设的滞后性不禁让人对保障性住房分配的标准和过程产生疑问,公平的标尺更难把握,也不利于保障性住房的后续管理。

3.2.2制度和政策的建设缺乏有效的法律保障

一、政策的执行无法律作为依据

发达国家住房保障管理体系建设的一个重要经验就是立法先行,他们深知只有法律的保障才能确保政策的执行力。美国从上世纪30年代开始就出台了《公有住房法》、《无家可归者资助法》、《居民可承担住宅法》、《全民可支付法》等40余部法律法规,这些法律法规从不同层面对特殊阶层、中低收入阶层、边缘化人群的住房保障做出了严格的规定,确保了实施的顺畅;德国分别在保障性住房建设、补贴、租赁方面建立了《住宅促进法》、《房屋补贴法》、《出租法》等;日本政府在第二次世界大战以后,先后制定了《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》,并建立起日本住房公团和住房金融公库等机构,以立法来推行住房保障体系的建设。而我国现阶段只有国务院发布的意见或通知、各部委出台的管理办法以及地方政府出台的适用于本地的管理办法,缺乏相关的法律保障,各部门之间的权利和义务也难以进行严格的界定,执行的力度更加难以保障。

二、违规犯法成本过低不利于有效监管

    当前广西对骗购或骗租、欺报或瞒报收入等方式不正当的获得保障性住房的行为,其惩罚措施为立即退出保障性住房,或者在规定的年限内不准申请保障性住房。保障性住房是社会的稀缺资源,是政府为了保障住房困难群体而实施的民生工程,由于骗购骗租等违规行为的成本过低,在利益的驱使下还是不断有人露出人性的贪婪。将保障性住房法制化,有利于增加违犯成本,在一定程度上遏制骗取社会公共资源行为的发生。

3.3较低的商业化管理水平影响运营

3.3.1保障性住房小区管理有待加强

     小区管理对居住在保障性住房中的居民来说有着非常重要的意义,这关系到“安居”后是否“乐业”的问题。新加坡租屋小区的物业管理有市镇理事会负责,市镇理事会则选择相应的公共服务承包商来提供服务。由于保障性住房属于非盈利性的社会保障事业,广西的部分城市和大多数县的住房保障主管部门既是行政执法者,又是保障性住房业主单位,既是管理者,又是运营、分配的主体,绝大多数地方还未设有专门的物业服务管理机构,社会资金参与保障性住房小区的管理模式还未建立,造成一些保障性住房小区的管理较为混乱。

3.3.2保障性住房小区基础设施建设滞后

    保障性住房的基础设施配套建设包括对道路、给排水、供电、电信、燃气等,是保障性安居工程建设的一项重要内容,也是小区居民能否住得舒适、便捷的重要条件。广西一些保障性住房小区已经基本建成,由于基础设施建设滞后,影响了房屋的交付使用,部分城市也因此存在了保障性住房入住率不高或者空置的现象,导致社会公共资源的浪费,其原因主要有两个方面:一是认识不足。保障性住房建设是地方与国家签订的一项政治任务,但也是一个民生工程、德政工程,有的地方领导认识不足,仅把这项工作当成一项政治任务来完成,抱着“只要把房子盖起来,就算完成任务”的办事态度,并未考虑到基础设施建设对居民居住和小区后续管理的重要性;二是资金短缺。由于绝大多数县是吃饭财政,地方保障性住房配套建设资金的缺口较大,中央和自治区预算内补助资金大多为保障性住房建设资金,基础设施配套只能依靠地方财政补贴。因此,单纯依靠地方财政补贴显得较为吃力,突显保障性住房小区基础设施配套建设的资金存在着较大缺口。

3.3.3社会机构参与廉租住房小区物业管理的模式有待探索

    目前广西一些城市的廉租住房小区的物业管理模式商业化程度较低,一些小区基本上处于无人管理的状态,而有的小区的做法是由住户自己约定或选举产生业主委员会后,采用指定或者小区住户轮流的方式担任物业管理人员,负责小区的卫生。但这样的方式规范化程度较低,管理程序的缺失也容易产生由于权责不清等方面引起的争端,不利于管理的持久化。因此,引入较为成熟的社会机构参与廉租住房小区的管理是必然的趋势。然而,由于廉租住房小区居住的是低收入群体,商业物管公司的进驻定会以营利为目的,收取相对与低收入群体来说较为高额的物业管理费,这对他们来说也造成了一定的经济负担,若适当降低物业管理费用,致使经济利润过低,也会导致机构陷入经营困境或者管理懈怠。如何让社会机构参与到廉租住房小区的管理上来,在不增加低收入居民经济负担的同时,又能使之获得一定的利润,政府加大财政支出或在政策或者税收等方面给予一定的支持,将有待探索。

3.4保障性住房信息化管理亟需完善

3.4.1保障性住房信息化程度低

    广西虽然在全国率先建立了“广西保障性安居工程项目库信息系统”,但由于保障性住房的管理属于一项新事物,信息系统也是住房保障主管部门在管理实践中不断探索的道路上建立起来的,因此,其在功能与实际工作运用的衔接等方面都还存在一定缺陷,使之未能发挥信息化管理效能的最大化。

一、目前的信息系统缺乏分配运营管理的监控

广西现有的“广西保障性安居工程项目库信息系统”主要是重在工程项目的建设管理上,即对保障性住房项目前期手续的办理、开工时间、建设进度、建设规模、资金投入、竣工时间等方面的监控,也就是说,目前的“广西保障性安居工程项目库信息系统”只能算是一个项目建设信息系统,而称不上对保障性住房的管理。我们还无法从中获知房源情况、已分配和待分配情况、申请对象、入住率、退出情况等信息。目前在原有系统的基础上不断完善的“广西保障性住房信息系统”还处在测试阶段,全区绝大多市县仍处于与机器手工操作管理的原始阶段。

二、信息系统更新迟缓,动态监控滞后

要想在项目库信息系统中实现对自治区几千个保障性住房项目的实时监控,必须依靠各个市、县(区)的信息员定期对项目库进行不断地更新。但由于基层住房保障主管部门的人员较少,同时市县信息员文化水平和业务素质不高,管理部门与各类保障性住房项目业主缺乏有效的网络联系手段,有的信息员还需身兼数职,同时承担统计、配租、资料审查等工作,对保障性住房项目信息系统的更新较为迟缓。此外,由于项目数据多为项目负责人提供,对信息统计口径的理解有着存在偏差的可能性,信息员又无法定时亲自到项目现场进行逐项核实,因此,这对保障性住房项目的动态监管也存在一定的考验。

3.4.2保障性信息化管理机制有待健全

一、信息员流动过快不利于信息化的管理

2011年以来,保障性住房建设的规模逐渐加大,其管理也给各级住房保障主管部门的工作带来了巨大的考验,而机构人员的配备与当前保障性住房发展形势的不匹配是广西保障性住房管理目前面临的最大问题。市、县(区)的住房保障主管部门的工作人员都是从各部门抽调组建而成,人员变动特别是信息员的变动过于频繁。信息统计工作并非信息录入这么简单,他需要对信息系统功能和统计条目的充分理解,需要对保障性住房各项政策十分熟悉,还必须具备对信息去伪存真的过滤能力。信息员的频繁更换而产生的业务不熟练、工作衔接不顺畅等的问题给信息化管理带来了很大的困难。

二、缺乏信息员培训的长效机制

保障性住房的管理工作是在探索中不断前进的,这是一个在实践中不断发现问题和解决问题的过程,广西保障性住房信息系统还处在不断完善的阶段,在信息系统运行的过程中也有许多问题暴露出来,系统开发设计者也通过使用反馈在对信息系统进行逐步调整,再加上各市县的信息员工作业务水平良莠不齐,影响了保障性住房信息化管理的质量和效率,因此信息员培训的必要性可见一斑。目前,广西还未建立起一个完善的信息员培训长效机制,信息员的培训次数屈指可数,培训内容和培训时间等方面也没有具体的规划,这非常不利于今后保障性住房信息化管理的长期发展。

第四章 广西解决保障性住房分配管理问题的基本思路

4.1强化保障性住房运营管理的顶层设计

4.1.1加强法制化进程

一、加强住房保障立法的重要性

保障性住房是一项民生工程,也是各国政府的一项重要职能,保障房建设涉及到千家万户的安居乐业,涉及到政府各个部门和社会的各个阶层。由于房屋的价值大,保障房和商品房之间的差价高,而目前在制度上对骗购和骗租行为人采取的处罚措施主要是收回和补差价,此种处罚措施对于行为人所具有的震慑力完全不够,对比起他们所能获取的金钱利益,收回和补差价对于他们来说没有损失。他山之石可以攻玉,借鉴先进国家和地区的做法,可以在保障房法规建设方面减少弯路。

二、各国和地区保障性住房法制化进程

1)新加坡的“居者有其屋”的政府组屋计划

为配合该计划的实施,新加坡先后颁布了《新加坡建屋与发展法》,《建屋局法》和《特别物产法》等一些列法律保障体系,这些法律从各个方面规范了保障房建设、分配、管理、流通的各个方面,从严格限制炒卖组屋到换购各个细节都做到有法可依,再通过有法必依,从而使得新加坡的组屋计划健康有序的进行。

2)法国的社会保障性住房

法国的保障型住房也叫廉租房制度已经有100多年历史,目前廉租房制度已成为法国福利制度的一个重要组成部分。法国廉租房占法国可出租房屋的40%50%,大概数目为450万套。法国先后颁布了《城市规划和住房法》,《国家住房承诺法》和《可抗辩居住权法》。

     3)香港的公共屋邨

     现在香港提供出租公营房屋的机构有三个,分别是香港房屋委员会、香港房屋协会及香港平民屋宇有限公司。为香港将近1/3居民〈即逾200万人〉提供香港公共屋邨出租单位。香港公共屋邨管理的主要法律体系有《房屋条例》《屋邨管理扣分制》及部分《刑事诉讼程序条例》等法律法规,从申请人资格,调查,排队,分配,退出等各个方面对公共屋邨进行管理。

三、广西应努力实践保障性住房分配、运营管理的法制化

而目前我国在保障性住房方面的法律为空白,仅仅只有《经济适用住房管理办法》、《廉租房保障办法》等部门规章进行保障房的指导,没有明确的司法解释,对于产生的问题不能追究责任,也不能进入司法程序,仅仅依靠部门规章进行规模庞大的保障房管理难度很大。只有加快保障住房的立法工作,通过法律形式对保障房的建设、申请、入住、退出等各个方面进行规范,各种行为才具有法律意义并附带法律责任,对于各种违法违规行为进行阻止和纠正,为保障性住房的实施提供法律依据和保障。广西壮族自治区作为我国的少数民族自治区域之一,可在国家住房保障有关办法和规定的基础上,率先出台《广西壮族自治区住房保障管理条例》或以主席令的方式,明确各方的权利和义务,增加对骗购、骗租、权力寻租等以不正当手段获取社会公共稀缺资源行为的法律约束力,使广西的保障性住房的分配、运营管理迈入规范化和法制化。

借鉴发达地区的立法经验对我们的立法工作具有深远的意义,尽快实施保障房的立法工作对保障房的长远考虑是一件刻不容缓的大事,它将指导我们保障房工作又快又好的进行。

4.1.2加强广西住房保障制度建设

在法律健全的条件下,建立健全分配运营管理制度是保障房性住房建设事业顺利公平实施的保障。建立健全分配运营管理制度将在保障房日常工作中具有实践的指导作用。

(一)完善现有住房保障管理制度

 广西现有的住房保障管理制度中,还未有一个指导性的规章制度对保障性住房的规划、土地、资金、分配、运营、退出和监督等方面进行规定,制度的欠缺将不利于对保障性住房的后续管理。因此,广西应尽快以主席令的方式出台《广西壮族自治区保障性住房管理办法》,在加强对土地、资金进行有效管理的同时,细化对保障性住房分配运营、退出管理等方面的内容,成为广西保障性安居工程建设和管理的指导性意见,为各市各项保障性住房政策的出台提供依据。此外,一方面,广西各类保障性住房的管理制度中,除了《广西经济适用住房管理办法》和《广西壮族自治区人民政府关于加快发展公共租赁住房的实施意见》对经济适用住房和公共租赁住房的建设、申请、审核、退出及相关优惠政策等做出规定以外,目前,廉租住房和限价商品住房仍然存在制度上的空白。2012年,国家最新出台了《公共租赁住房管理办法》,在有国家指导性文件的基础上,广西也应及时完善现有的公共租赁住房管理制度,避免出现制度的漏洞和死角。另一方面,广西目前对低收入和中低收入群体的划定仍然有待完善,2010年出台的《广西壮族自治区城市低收入家庭认定实施办法》中只就低收入群体的界限进行了规定,而“中低收入”还只是一个模糊的概念,对“低收入”和“中低收入”的严格界定,有利于为各市划定收入“红线”提供依据,从而更为科学的界定保障性住房的范围。

()依法对保障性住房政策的贯彻执行

保障立法不仅是为了增加约束效用,更是为对各项住房保障政策的贯彻执行保驾护航。在保障立法的前提下,住房保障主管部门应按照现有的住房保障规章制度,对保障性住房的申请、审核、轮候、退出等关键环节进行更为严格的监管,坚决依法违犯法律和相关规定的行为,发挥出政策法规的最大效能,使广西的保障性住房市场在完善的法律法规体系下,实现规范、合理、顺畅的运行,更好的维护社会公平,让更多低收入家庭的住房困难得到妥善解决。

4.1.3完善分配环节的监管机制

一、合理确定保障范围

保障性住房的公平性不应仅仅体现在分配的公平性上,需要保障的人是否能够实现应保尽保,也是体现社会公平的重要方面。目前广西现有的保障性住房政策中,主要解决低收入住房困难问题的廉租住房的保障范围只仅限于具有当地县城所在镇户口的居民,县城内其他乡、镇的低收入家庭以及到城市新就业但无法承担相对较高的公共租赁住房租金的农民工群体却被排除在了“蛋糕”之外。

广西应把保障性住房的保障范围划分为四个层次,即城镇低收入住房困难家庭、城镇中低收入住房困难家庭、城镇外来新就业低收入人群以及在城镇居住一定年限具有稳定职业的外来务工人员。第一层次的人群可通过廉租住房的方式进行保障;第二层次的人群具有一定购买力,但又无法通过购买普通商品住房的形式解决自身的住房困难问题,因此可以通过经济适用住房或者限价商品住房的方式进行保障;第三层次的人群是指外来人口特别是农村人口进入城市后仍然属于低收入者,且没有固定房屋居住,应该获得政府的“救济性”保障,而廉租住房是较为妥当的保障方式;第四层次人群属于现有的公共租赁住房的保障范围。

以上将保障性住房对象更加清晰的划分,有助于更好地界定和把握保障范围,有助于对今后保障性住房的管理实行有效的监督。

二、合理确定租赁式保障性住房的配租标准

保障性住房在保障住房困难家庭有房居住的同时,也应考虑居住者的生活是否方便和舒适。由于一个家庭只能承租一套廉租住房或公共租赁住房,考虑到生活习惯和居住的舒适度,可将家庭代际、性别、年龄结构和家庭人口等因素作为配租的指标,合理制定配租标准的原则,淡化人均住房面积控制标准。我们可将承租人的家庭分为四种类别,第一类为申请人为独身,应给予其分配一套单身宿舍或小套型单居;第二类为家庭成员有2人,即夫妻及(或)子女未满10周岁的单亲家庭,可为其分配一套单居、小或中套型的住房;第三类和第四类分别为子女满10周岁的单亲家庭以及家庭人口在3人以上的夫妻和子女,考虑到子女逐渐成长后需要的私人空间,应分配中等或大套型的保障性住房。

 三、完善准入资格审查监管机制

在保障性住房的分配过程中,要实行“三审两公示”制度。“三审”是指三级审核,第一级是街道(居委会)对申请人的情况进行第一次审查,审查并公示无反对意见后,由所在县级住房保障管理部门会同同级的民政、银监、证件、公安、工商、税务、公积金管理等部门按照有关规定程序对申请人家庭经济状况等进行第二次审核,符合条件后,再由当地住房保障主管部门对前两次审核获取的信息进行第三次综合审查。经过这三级审查之后,符合条件的申请者名单要在政府网站或者住房保障主管部门网站上进行第二次公示。“三审两公示”的过程保证了审核过程的严谨性,有效维护了分配过程的公平。

各市人民政府或者住房保障主管部门应根据当地的实际情况,完善保障对象向申请材料的审核和核查机制。一方面应尽快出台《广西保障性住房监管规程》和《广西保障性住房资源配置监管规程》,严格规范各级住房保障部门在管理过程中的工作内容、程序、方法,以及“三审两公示”制度的操作流程,管理人员在资格审核的过程中,严格按照《规程》所规定的操作步骤,形成一套完整的审核流程,并对其进行透明化管理,积极接受社会各界的监督,迅速应对信息反馈情况,并积极采取措施,确保分配公平。

四、建立完善的道德约束体系

为了确保公平分配,除了完善的保障性住房制度建设以外,道德约束应该成为重要的约束手段。每个人的行为表现都出自与其个人的思想和道德水平,也是判断一个人行为能力是非对错的依据。首先,各级主管部门应加强思想教育,加强对保障性住房性质、作用的宣传以及对违法行为如何进行惩罚的宣传,培养普通群众的道德意识和法律意识,使其在思想上保持高度的社会责任感;其次,对获得保障性住房的家庭签署“承诺书”,在承诺书中要求,申请人在生活水平提高,收入水平超出保障性住房的范围后,应主动申报财务情况和住房情况,并退出保障性住房,若不主动申报,经举报核实或住房保障主管部门抽查发现后,将永远无法申请任何形式的保障性住房。完善的道德体系的建立才是保证公平分配的根本。

4.2建立科学合理的退出机制(略)

4.3审慎推行廉租住房共有产权制度(略)

4.4稳步推进保障性住房的可持续运营管理机制

4.4.1提升保障性住房信息化管理水平

将保障性住房纳入信息化管理是今后保障性住房分配运营管理的主流,也是实现动态监管的有效途径。2011年,陕西省建立了保障性住房信息系统,其信息公开的内容包括年度建设计划、开工项目和竣工项目信息。2012年,陕西省在旧的保障性住房信息系统的基础上,投资1.5亿元建立新的保障性住房信息管理系统,该系统的最大亮点是在住房保障、房地产市场、个人住房信息三个子系统中采取“三网合一”方式,以“陕西省住房信息系统网”为平台,形成了省、市、县(区)所有住房保障和房地产市场的网络化工作机制,实现了全省住房信息的实时采集、统计分析和监督管理。广西也应以建立住房保障信息化为主线,提升住房保障管理水平。

首先,优化升级现有的“广西保障性安居工程项目信息系统”。目前的“广西保障性安居工程项目信息系统”最重要的任务是公开保障性住房的项目信息,跟踪项目的建设进度,在对保障性住房管理方面并未发挥出重要的效能。广西应在原有信息系统的基础上,对其进行优化和升级,其信息公开的内容除了建设进度外,还应包括保障性住房的房源信息、保障对象信息、建设过程、分配过程等,使保障性住房的申请、审核、轮候、公示、摇号、配租、档案和租金管理等流程完全信息化,力争实现监管监测智能化、信息公开透明化、决策分析数字化、绩效评价科学化等的目标。

其次,建立公文传输系统,提高工作效率。在信息化高度发展的时代,开会研究、逐级下达、层层上报的传统管理方式耗费了大量的人员和行政经费,已很难适应新形势、新阶段的发展需求。广西应在各级住房保障主管部门中建立公文传输系统,在顺应趋势,节约资源,实行无纸化办公的同时,达到信息传输的“短”、“平”、“快”,强化统计信息的月报和季报制度,最大限度地提高行政管理效能,更有力地促进和加强住房保障主管部门的管理能力。

4.4.2建立全方位信息监督体系

一、健全保障性住房分配社会监督体系

社会监督是确保保障性住房分配公平的手段。首先,政府要加大信息公开的力度和范围,消除由于信息不对称所带来的民众的疑虑。住房保障主管部门在对项目信息进行公开的同时,还应加大政策的宣传力度,让民众充分了解各类保障性住房的保障范围的准入标准,以便更好的进行监督;其次,要加大分配过程的公开。在保障性住房分配的过程中,除了申请人、群众代表、公证人员、人大代表、政协代表等人员的参与外,可邀请媒体进行公开报道,扩大社会监督的体系和范围;此外,应广泛建立住房保障主管部门与民众间的沟通渠道,如设立专门的投诉电话,开通官方微博与民众进行互动,即使提取社会意见,使信息沟通变得更加顺畅和便捷。

二、建立多部门联网的信息管理机制

保障住房信息的公开和透明化,可以对申请者的行为进行广泛的监督。日常生活中银行,税务,审计,企业等都有可能接触到居民的真实信息,建立健全信息共享制度。比如某人在申请保障房,可是在银行系统却查阅到此人用名下固定资产进行抵押贷款,这样的人很明显在系统内就不是一个合格的申请者,对于这样的申请者除了不允许其申请外,还必须进行法律追责。为了达到信息的共享,可通过创建保障性住房数字化网络管理平台的方式,逐步实现税务、金融、民政、公安等相关部门的信息共享,对申请者信息实行有效监管。

4.4.3以市场化方式探索保障性住房小区社区管理机制

保障性住房的后续管理是各国面临的共同难题,保障性住房的特殊性质以及居住的特殊群体导致了在实际的管理过程中面临着许多矛盾和困难,如果没有有效的措施加以解决,政府耗费大量人力、财力和物力建设的保障性住房会由于后期的管理不善陷入“脏、乱、差”的局面,甚至会沦为新的“贫民窟”,出现拉美国家城镇化二元结构的状况,成为影响社会和谐稳定的因素。因此,我们应努力探索保障性住房小区的市场化社区管理机制,化解矛盾,充分体现政府对中低收入住房困难家庭的重视和关心。

今后,广西在保障性住房的建设规划中,应尽量实行配建制度,也就是要求在新开发的城市普通商品住房小区中配建一定比例的保障性住房,配建后的保障房与普通商品住房享受同样的小区物业管理,考虑到保障性住房中的居民收入较低,无法承担与商品住房同样相对高额的物业管理费用,政府可采用物业管理补贴的方式,按照一定比例对物业管理公司进行补贴,以减轻住户和物业公司的负担。

此外,对于集中建设的保障性住房,政府应选择有相应资质的物业公司对其进行统一管理,物业服务费实行政府指导价,由房屋的使用人进行承担。为了能够使物业公司能够顺畅运营,政府应出台相应的扶持政策,如以“以奖代补”,即通过对物业服务企业的考核监督,采取定期考核、日常监管、满意度测评相结合的方式,确定物业服务企业的奖励标准,对其进行奖励的方式予以扶持。并且鼓励物业服务企业在同等条件下优先聘用小区内的被保障家庭人员,既能让其共同参与管理,增强责任心,又能帮助他们解决经济困难。

4.5建立保障性住房运营管理的人才队伍培养机制

4.5.1依照职能建立统一的住房保障管理机构

目前,住房保障主管部门的管理职能主要有政策制定、建设、资金、分配、运营管理等,依照管理只能建立统一的组织机构,有利于政策执行的连贯性、部门配合的协调性、日常管理的针对性,本文认为较为适宜广西当前现状的保障性住房组织架构为,详见图4-1

4-1 广西保障性住房组织管理架构图


Chart4-1Guangxi organization and management of affordable housing Chart

广西保障性安居工程领导小组办公室仍然肩负着自治区发展改革、财政、国土、住建、税务、人民银行等各部门的协调工作;住房城乡建设厅仍为保障性住房建设管理工作的主要牵头单位;在住房城乡建设厅下设广西住房保障和房产管理局,并在住房保障局中依照管理只能,设立计划建设处、政策指导处、分配管理处和资金计划管理处。计划建设处是负责广西中长期的保障性住房建设规划,并对住房保障建设进度、质量等方面进行管理;政策指导处负责制定相应的政策和规定,以及政策的宣传和指导;分配管理处负责保障性住房的租赁、销售、退出的管理;资金计划处则负责制定投资计划,对中央和自治区下达的补助资金做出分配方案,并对保障性住房的资金进行监管。广西14个设区市分别对应建立正处级单位的住房保障和房产管理局,局下设事业单位性质的住房保障管理中心,由广西住房保障局统一领导和协调。各市住房保障和房产管理局主要为行政指导部门,负责制定政策和制度,以及编写规划、计划等内容,住房保障管理中心主要为保障性住房的分配运营实体,负责本市内保障性住房的审核、分配、退出、维护等日常的运营管理工作,有条件的可成立相应的投融资主体和投融资平台,负责保障性住房资金的管理和筹集。明晰的组织结构和职能分布,有利于政策执行的连贯性,也为今后广西壮族自治区实现“住有所居”的梦想增加强有力的保障。

4.5.2引进高素质的保障性住房管理人才

保障性住房建设是国家实现城镇化跨越发展的重要战略,是社会主义建设中的一项伟大的事业,而“人才”是使这项伟大的事业不断发展的中流砥柱。广西应针对保障性住房的管理职能,引进社会学、金融学、计算机科学、统计学、管理学等一大批高素质的综合型管理人才,促进保障性住房的有效管理。政府应从以下三个方面引进高素质人才。

一是增加工作编制,增强人才的稳定性。政府应扩大保障性住房主管部门的人员编制,招考具有高学历、综合素质良好、具有一定工作经验的复合型管理人才。通过扩编招考的方式,有利于吸引高素质人才,也有利于增强人才的稳定性。人员稳定是工作有序运行和衔接的基础,也便于今后的培养和调控,为保障性住房的管理队伍提供坚实稳定的基础。

二是建立人才激励机制。马斯洛需求理论告诉我们,只有适当的激励,才能最有效地提高工作人员的积极性,而这也是避免人才流失的主要方式。激励机制包括物质激励和精神激励两部分。除了实行绩效工资制度,发放一些相应的补助外,在精神方面,还应健全和配套对保障性住房管理人员的培训、进修、评先等其它激励机制,为激活专业管理人才队伍壮大创造充分的条件。

    三是利用高校的科研能力,建立保障性住房制度研究中心。高校是人才资源的宝库,政府可与高校合作,建立“保障性住房制度研究中心”,每年拨付相应的课题研究基金研究需要解决的热点课题,并整合相关领域的教授和学者在其专业领域中的优势,同时吸引在校研究生参与课题研究,为政府的政策制定提供依据。

4.5.3建立人才培养机制

     对于一项可持续发展的事业,建立一个良好的人才培养机制是一个必不可少的重要方面。日本著名的企业家松下幸之助有一句著名的话:“松下电器公司是制造人才的地方,兼而制造电器产品。”他认为,事业是人为的,而人才的培育更是当务之急。就是说,如果不培育人才,就不能有成功的事业。保障性住房建设事业也一样,只有建立长效的人才培养机制,才能确保这项事业的可持续发展。

一是要加强国内外人才交流。我国的保障性住房建设事业刚刚起步,无论是在保障性住房的规划、设计,还是制度建设、分配、后续管理方面都存在着一些缺陷。而国外许多发达国家的保障性住房政策已经实施多年,特别是新加坡、瑞典、日本等福利制度较为健全的国家,在其多年的探索和完善中形成了良好的经验和做法。此外,国内一些省市也积极借鉴国外的经验,并结合实际形成了自己的创新做法,并在实践中得到了较好的检验。广西可定期派管理人员到住房保障事业发展得较好的国家或者国内的一些省、市进行交流,开拓视野、增长见识,学习国内外好的经验和做法,成为我们今后的工作参考。

二是定期对工作人员进行培训。一方面,自治区住房保障主管部门可以将国家、自治区近年来出台的保障性住房政策编写成书,供各级住房保障主管部门的工作人员学习和参考,并且定期开设“政策讲堂”,定期到各市进行讲座,对住房保障的新政策、新措施进行深入解读。另一方面,为了加强保障性住房的信息化管理,应加强对信息员和统计员进行定期培训,信息员实行持证上岗制度,将每次培训的考试作为证书考核的依据,证书有效期为一年,期满后必须按时参加培训,更换证件。确保了信息员和统计员信息报送的准确性,以及信息化管理的规范性。

第五章 结论和展望

5.1 结论

2009年开始,国家开始重视保障性住房的建设,2011年,全国走向了大规模建设阶段。“住有所居”是党和政府对人民做出的庄严承诺,在国际经济形势的大背景下,保障性住房也肩负着我国“调结构、促经济、稳发展”的重要使命,这是一项历史赋予的伟大事业。

保障性住房在广西走过的时间并不长,短短几年时间,广西在保障性住房建设方面得到了许多令人瞩目的成就。但保障性住房建设事业对广西来说还是一项正在成长中的事业,仍然面临着许多问题,如制度建设不完善、准入退出机制不健全、人员不足、机构设置不统一等问题。在今后的工作中,我们应当在加强保障性住房立法、完善制度、探索资金管理模式、建立完善的管理机构能方面继续探索前行,让“住有所居”的梦想不再遥远!

5.2 展望

保障性住房建设关系到改善民生和广大社会的安定团结,广西的保障性安居工程建设事业起步较晚,建设量较大,其在发展中暴露出的问题应引起重视,并在今后的工作中不断探索和完善。由于时间仓促和篇幅的问题,本文只是简要介绍了国内外的一些经验和做法,分析当前广西保障性住房分配管理方面存在的一些问题,对广西如何把握公平分配、建立准入退出机制、完善现有的住房保障管理制度等方面做了初步探讨。论文还存在一些不足之处,保障性住房的分配管理还涵盖着多方面的领域,如融资探索、住房保障资源的流动性探索、商业化管理的模式探索等。随着住房保障事业发展的不断深化,这些也应该成为我们今后可以研究的主要方向。

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