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案例十三:某小区56位业主认为某市住房和城乡建设委员会未履行商品房预售资金监管复议案
2018/8/8 17:04:37   来源:广西住房城乡建设厅网
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基本案情

2014年前后,某小区56位业主与某市房地产公司签订了《商品房预售合同》,合同约定:商品房预售资金存入指定监管帐户上;某市房地产公司交房时间为20151231日。后因监管账上资金不足项目停工,某市房地产公司未能按约定时间交房,至小区56位业主申请复议时已逾期一年多。根据《某市新建商品房预售资金暂行监管办法》的规定,该商品房的预售资金监管机构为某市住房和城乡建设委员会。56位业主认为某市住房和城乡建设委员会行政不作为,未履行对商品房预售资金帐户法定监管职责违法并要求赔偿因不作为而造成的损失一千六百多万元。复议机关经审理,于2017120日作出确认某市住房和城乡建设委员会已履行监管职责的复议决定。某小区56位业主不服该复议决定,向法院提起行政诉讼,目前案件正在审理中。

案例评析

一、监管机关行使监管职责的法律依据及法律责任。

我国《房地产管理法》第四十四条第三款规定“商品房预售所得款项,必须用于有关的工程建设。”该法律条文笼统地规定了商品房预售资金的用途,但并没有明确规定商品房预售资金监管的主体、监管范围、监管权限、法律责任等。广西目前也没有统一的地方性法规及规范性依据,本案例中只有《某市新建商品房预售资金监管暂行办法》规定了监管机关的监管职责范围,但未确定监管机关对资金监管具体内容及措施。而资金监管具体措施、程序由某市住房和城乡建设委员会与开发商、农业银行某某分行、监理公司签订《某市商品房预售资金监管协议书》进行约定,由某市住房和城乡建设委员会对预售商品房监管资金在审核及使用过程中的审查、审核、批准及监督履行监管职责。由于监管经验不足,商品房预售资金监管协议中某市住房和城乡建设委员会的监管义务过重,没有处理好与金融机构、开发商及监理单位之间的协议关系,四方监管协议未能得到全面履行。金融机构、开发商及监理单位不履行监管协议,应承担的法律责任也未能在协议中充分体现,导致纠纷发生后未能依据四方监管协议的约定追究他方的法律责任,未能将其他责任方纳入赔偿共同体。

从法律责任角度探讨本案资金监管主体的监管责任,当出现监管者监管不当行为发生,给购房者造成损失时,监管机构是否承担相应的责任,承担多少责任?监管者对商品房预售资金如果监管不力,可能会使预售款被开发商挪用、欺诈套取资金;如果管得过死、管得过细造成效率不高,可能影响项目开发进度和房地产开发商的正常运营,无疑对房地产业的发展将造成一定的负面影响。因此,在赋予监管者监管职权的时候,除了明确监管者的监管职权范围和监管程序外,监管者承担其相应的法律责任是相当必要的。但是目前,未有相应的法律法规调整资金监管在发生上述情形时责任承担的规定,而本案例《某市商品房预售资金监管协议书》中,约定了因监管不当给购房者造成损失监管者的法律责任,这是一种民事责任。因此,对于预售资金监管主体的民事法律责任应采用过错责任原则,是缘于商品房预售资金监管的民事主体地位。但监管者应当承担的责任是全部责任还是补充赔偿责任,没有统一的规定,而目前司法界对行政机关的应承担的监管法律责任是一种补充责任,基本形成了司法判例。因此,因资金监管引发的复议案件,应当引起行政机关的高度重视,以免在类似案件中成为赔偿责任主体。

二、某市住房和城乡建设委员会于案发后得知开发企业未能将全部监管资金用于项目建设,责令开发企业限期纠正,但未对其作出罚款处罚,能否作为确认不履职的事由。

《城市商品房预售管理办法》14条规定:开发企业不按规定使用商品房预售款项的,由房地产管理部门责令限期纠正,并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款。案件审理过程中,复议机关发现某市住房和城乡建设委员会在案发后得知开发企业未能将全部款项用于项目建设后,虽然责令开发企业限期纠正,但未但未对其作出罚款决定,能否做为确认不履职的事由?因本案例是广西房地产项目资金监管案件第一案,涉及面广,涉案监管资金巨大,案情复杂,处理不当会引发社会问题。但在审理过程中,复议机关认为,上述“并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款”规定并非强制性规定,被申请人可以对开发企业作出“罚款”决定,也可以不作出“罚款”决定,是否采取“罚款”措施要视开发企业是否有违法所得而定。而本案某市住房和城乡建设委员会未发现开发企业有“违法所得”且其对监管资金在审核及使用过程中,基本尽到了审查、审核、批准及监督职责,基本上已按照《某市新建商品房预售资金监管暂行办法》规定的法定监管职责及按《某市商品房预售资金监管协议书》约定,履行了监管职责。同时考虑到某小区56位业主已向开发企企业张权利并已由法院作出生效的判决,目前正在强制执行中,某小区56位业主的损失已通过民事方式得到确认,复议机关最终确认某市住房和城乡建设委员会履行了监管职责。

三、仍需探讨的几个问题。

在可操作性的法律法规依据滞后的情况下,监管权限的具体内容和监管程序仍需进一步的研究探讨。如监管者与开发商的其他债权人关系又应该如何处理?商品房预售资金在中介机构的监管过程中,能否对抗开发商与工程无关的其他债权人的债权?如果其他债权人可以申请法院采取强制措施予以冻结的话,这样的监管到底还有多大的价值意义?资金监管者的监管权实际上源自于购房者对发展商的预售房款的所有权保留,从法律性质上说,该权利属于物权的性质,根据“物权优于债权”的原则,理应排除开发商其他债权人从预售资金的受偿可能。而在商品房预售资金监管法律关系中,作为法律关系主体的监管主体、监管相对人(开发商)可以通过签订协议来明确各自的权利义务。那么协议应该如何约定?是应该由政府有关部门制定格式合同,详细规定监管的项目、期限、预售资金的使用范围、条件、方式以及双方的其他权利义务,还是应该由监管双方当事人自由协商?如果是自由协商,在讨价还价的情况下监管权如何得以体现?这些问题仍有待我们进一步探讨解决。

 
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