一、包工头制度的历史成因和演变

　　包工头制度并非是正式制度，而是由民间自发产生并有人格化代表的一种非正式制度。所谓非正式制度，是指包工头制度并非由国家权威部门或法律认可并形成有关条文的制度，如法人制度由公司法确认。包工头没有明确的法律承认其合法的地位，只是长期默认其存在的组织形式。包工头的发展大致经历了三个阶段。

　　1.包工头形成阶段

　　包工头的来源之一是国有建筑企业由于实行承包责任制分化出来的一部分有见识有胆魄的国有职工。由于在传统计划经济体制下，企业没有生产、销售、利润分配等各个环节的自主权，劳动力由国家统一分配，工资定级也是国家决定，薪酬多少与个人业绩无关，由此造成国有建筑企业效率低下，人浮于事的现象。因此，在全国工业企业实行扩权试点、实行利润留成的宏观背景下，建筑企业开始实行内部承包制度，即由内部员工承包，采取利润包干，推行经济责任制，企业要求承包方必须雇佣原单位职工。这种限制劳动用工的内部承包制度在当时的宏观环境下激发了企业的活力，发挥了很大的制度优势。

　　随着包田到户的农村承包责任制释放出大量的剩余劳动力，这些农村剩余劳动力逐渐流向城市，成为以劳动密集为特征的建筑施工业的主要劳动力来源，农民工相对于城市工人来说更能吃苦耐劳、报酬要求低。国有建筑施工企业的内部承包人出于获取更大利润的角度，理所当然地希望雇用农民工，节约劳动力成本。这时，一部分内部承包人开始跳出原国有建筑施工企业，利用以前积累下的人脉关系承接工程，雇用廉价的农民工，形成了国有建筑施工企业承包人转化而成的“包工头”。“包工头”队伍的另一个重要组成部分是农村的“领场师傅”。追溯到20世纪60～70年代，农民建房自己备料包给“领场师傅”，“领场师傅”就是如今人们眼中的包工头。他们承接农村建房任务，跟业主谈定工价，跟打工者谈定工钱，在国有建筑施工企业不屑于进入或有意忽视的农房建设领域，逐渐成为了市场的主导者。上个世纪70年代中后期，城市发展需要大量的外来务工人员，一批乡镇建筑企业借此机会逐渐进入城市建筑领域。国有建筑施工企业的一部分工程包给这些从农村出去的“领场师傅”，人多的称工程队，下设班组；人少的，有时就依托着规模较大的工程队。久而久之，从农村走出的大小包工头构成了“包工头”队伍的主流。

　　2.包工头分化阶段

　　首先是包工头分工上的分化。上个世纪90年代初期，随着市场经济体制的确立，建筑业呈现快速发展时期，表现在：一方面，企业数量快速增长，如1996年国营建筑企业为9190个，比1993年增加44%；集体建筑企业29044个，比1993年增加105%；另一方面，引起工程承包组织形式的变化。急剧膨胀的建筑企业在短期内难以取得相应资质，这时“包工头”挂靠国有施工企业，利用该企业资质承接工程，企业收取一定的管理费，“包工头”的形式出现新的变化，一些有关系有资源能承接工程项目的，依然称之为“包工头”；另外一些包工头虽然社会关系不强，难以接到合适的“工程”，但却有着丰厚的农民工基础，专门向“包工头”提供人力资源，俗称“包人头”。这样，营销环节和生产环节便出现分开的现象。

　　其次是包工头组织上的分化。1995年，国家承认了民营企业的作用和地位，一部分已经成长壮大的民营建筑施工队伍开始走向规范化发展轨道，登记注册成建筑企业，并有相应的资质等级，逐步成为了建筑施工领域名正言顺的“生力军”，不用再向挂靠的国有建筑施工企业缴纳管理费，一部分包工头变成了“建筑企业”经理，但是仍有相当多的“包工头”存在着。

　　3.包工头规范阶段

　　以全国大规模清欠工程款和农民工工资为导火索，包工头被认为是拖欠农民工工资的罪魁祸首。因此，建设部决定从2005年7月1日起将用3年时间，在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度，农民工将被劳务企业或其他用工企业直接吸纳，“包工头”承揽分包业务将被基本禁止。

　　二、包工头制度的利弊分析

　　不可否认，包工头制度在当时的历史环境下还是起到一定的历史作用。

　　1.促进国有建筑企业的改革

　　对我国体制改革模式上，理论界达成一致的共识是：首先在国有体制之外，生长出了一支非国有的力量（增量部分），然后利用非国有力量的竞争优势，通过增量变化带动存量变化，引起国有企业逐步发生变革。在建筑业也同样经历着这样一种改革过程：在自由竞争的市场上，企业不问所有制，靠的是成本竞争和质量竞争，包工头队伍的优势逼迫国有建筑企业转换管理方式，形成了独具特色的建筑企业改革模式。

　　包工头队伍的竞争优势来自两方面：一是这些农村队伍成本低廉（农民的机会成本比较低）而且机制灵活（包括利润分配灵活刺激劳动者积极性、财务灵活便于寻租），又没有过多的离退休人员以及保险福利住房等费用支出的负担。二是管理结构简单，管理层次少。包工头队伍是以劳务阶层为主的组织形式，即包工头负责接工程和组织建设，农民工队伍负责工程建设，管理结构简单，管理层次少，他们同国有建筑企业在市场经济体制下竞争具有特别的优势，促进了国有建筑企业管理层和劳务层的分离。因为国有建筑企业管理层和劳务阶层相结合的形式在计划经济体制下尚有生存的空间，一旦实行市场经济体制，如果没有稳定的持续的工程来源，国有建筑企业的劳务阶层便成了日常支付的沉重负担。国有建筑企业只有通过剥离劳务层降低人力成本和积极应用先进技术水平降低直接工程费用，才能和那些包工头队伍一较高下。因此，国有建筑企业的一部分劳务阶层被迫剥离出来是必然的趋势。事实上，建设部在1984年颁布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，确定了建筑业管理层和劳务层分离的基本模式。可以说，传统的国有建筑施工企业的改革方式和改革路径在一定程度上是包工头队伍参与竞争的结果。

　　2.有利于填补市场空隙

　　社会分工规律决定了包工头队伍必然以这样或那样的方式存在于中小型市场。在建筑领域，勘察、设计、施工、监理、销售环节都可以独立分离出来，自成从事专业化公司，只要专业化的收益超过交易成本，专业化分离是发展的必然趋势。同样，就施工环节，由于社会分工的深化，就出现“包工头”、“包人头”、“包材料头”、“架业公司”等专业性组织。包工头队伍与发包单位或第一承包方形成了长期的互利合作关系，他们之间的交易成本已经很小，只要他们专业化水平不错，发包单位很愿意把工程承包给他们，特别是那些小型工程，如果与资质较高的建筑施工企业签订合同，则支付的费用较高（包括高额的工程直接费和管理费）。市场上的需要给包工头留下了生存的空间。

　　尽管如此，包工头制度天生具有不可避免的弊端，随着制度环境的逐渐变迁，以前所起的历史作用慢慢消失，而种种弊端日益暴露出来。包工头制度的存在与当前我国建筑业市场集中度低、专业水平不高、低水平过度竞争以及寻租现象具有千丝万缕的联系。

　　3.导致建筑领域专业化进程缓慢

　　目前，国外发达国家建筑企业类型构成中，从事承包安装和装饰的专业化企业比综合性企业所占的比例高得多。1999年，美国专业化企业为72.4%，日本为71.4%，英国为65%，而我国建筑业企业存在集中度偏低、专业化程度低的现象，如黑龙江省专业化企业仅为19%，重庆为26%。

　　从企业集中度偏低的成因来看，由于历史上长期默认包工头队伍的存在，包工头虽然没有跨越资质的门槛，但是通过挂靠有资质的企业，实际上已经形成了对正规建筑施工队伍的竞争。包工头队伍无序进入建筑市场，加剧了建筑领域的低水平过度竞争。在各类统计年鉴中，我们查到的一般是规模以上或注册登记的建筑企业，而众多的包工头队伍却游离在政府有效监管和统计之外。实际上的企业集中度可能比有关研究计算的更低。低水平过度竞争必然导致包工头不愿意花时间和资源对农民工进行长期的培训，并尽力压低工人工资以拓展利润空间。此外，包工头非正常压低的造价也影响了正规企业的正常利润，难以保障企业的技术更新改造。从专业角度来看，包工头虽然与分工专业化有一定的联系，但并非是专业化的产物，甚至在某种程度上阻碍了专业化进程。与之相较，劳务分包企业由于队伍的稳定，经常的培训更容易达到较高的专业化水平。可以说，包工头制度的广泛存在造成了建筑企业整体上专业化水平不高，集中度较低等现象。

　　4.刺激建筑领域的寻租现象

　　在西方的建筑市场上，建筑业上过度竞争会自动通过市场的力量，通过企业兼并组合，产业的组织结构得到优化，生产效率得到提高。但是这个过程的发生是建立游戏规则一定、企业间公平竞争的假设基础上的。但在我国转轨的背景下，尤其各种监管制度尚未健全的条件下，本来可以用于技术更新改造，提高专业水平的资源，却被用来寻租，导致了社会资源的浪费。包工头队伍并非正式企业，其财务难以被监管，决策者具有选择包工头的天生趋向，包工头也有通过商业贿赂取得工程的经济动机。据有关统计，与包工头相联系的商业贿赂在建筑领域尤为严重。

　　三、包工头制度难以彻底取缔原因分析

　　据上分析，取缔包工头制度是大势所趋，但在实际中取缔包工头用工制度的政策效果往往大打折扣。例如，经调查广州市取得资质的建筑劳务企业有30余家（只占建筑业企业总量的3%%），但大部分都是“空壳”（挂在施工企业名下，没有实际运作），而施工企业九成采用的是包工头拉来的农民工。为了分析包工头制度的稳定性，有必要利用成本收益分析方法。

　　新制度经济学认为，一种制度提供的净收益如果大于另一种制度的净收益，才能逐渐完成替代的过程；如果两者的净收益是相等，则两者并存。包工头制度和劳务企业制度作为两种制度安排，我们首先必须分析出两种制度安排各自的收益成本，才能进而分析包工头为什么不愿意转换身份变成劳务企业的经理。

　　1.收益角度

　　对于包工头来说，是否愿意成立劳务企业关键在于是否有额外收益，是否能有稳定的工程来源。目前我国建筑劳务市场上与劳务分包企业竞争的组织形式主要有两种：一是施工总承包企业和专业承包企业自有的劳务作业班组；二是“包工头”带队的零散用工。由于总承包企业两层分离不彻底，劳务作业层剥离困难重重。《建筑法》等法律法规仍规定主体结构工程的施工必须由总承包企业自行完成，因此，有相当多的总承包企业仍维持着管理、技术与劳动密集于一身的经营组织模式。有的总承包企业的劳务作业层己基本消失，但又与长期联营协作的劳务分包队（俗称外包队)形成较为固定的内部总分包依附关系。这些非企业法人的外包劳务队伍，占据着一定的企业资源和市场空间。新成立的劳务企业难以与这些队伍竞争，因此难以有额外的收益。

　　2.成本角度

　　成立劳务企业没带来任何收益的增加，不能得到政府减免税费优惠以及优先承包工程的许诺，却带来了大量的固定成本：一是创建成本。劳务企业在创立时必须支付的成本，包括办理各种手续的费用以及需要交纳注册资本金，这是一次性的沉没成本，对于包工头来说，并非是轻松的负担。例如石制作业分包、油漆作业分包、抹灰分包企业等资质标准都规定企业注册资本金30万元以上。二是运行成本。企业一旦成立，就必须付出固定成本，例如劳务工资、日常支出，这是企业创建后必须支付的。三是税费成本。据了解，按目前的税收政策，每一项工程，总承包企业已经按工程总额缴纳营业税，其中已包含了人工费。可是如果将劳务分包作为独立法人的建筑劳务企业，仍要再交营业税。除税法不健全外，由于劳务企业原材料采购、产品销售等环节都在税务部门的监控之下，很难逃税。与包工头比较，劳务企业还要遭受隐性损失。四是其他成本。除此之外，劳务企业还要兑现国家规定的要为农民工办理工伤医疗或综合保险等社会保险。还要交纳社保费、工伤保险费等。

　　简言之，包工头要成立劳务企业，必须承担额外的成本，因此如果没有额外的收益作补偿，他们不愿意成立劳务企业，即使行政强制性的成立，大多也是“空壳企业”。对农民工来说，如果劳务企业能一一落实国家政策，农民工当然很愿意参加劳务企业，但是当前劳务企业能给农民工的仅仅是一份维权依据——劳务合同，与农民工的期待显然相差甚远。参加还是不参加劳务企业对农民工来说是无所谓的。对于发包方来说，按照市场原则，发包方一般会选择工程质量有保证、造价低廉的承包商。但劳务企业的额外成本无疑提高了造价，造成了劳务企业在竞标中的劣势地位。此外，包工头不受监管的财务正好满足发包决策者吃回扣的需要，决策者具有选择包工头的天生趋向。因此，在各种力量博弈的合力作用下，包工头制度很难被彻底取缔。

　　此外，从广义看，在东亚社会里，由于关系资本的重要性，必然有一部分资源分离出来，专门从事建立关系和维护关系的活动，用以降低交易成本。这种活动在东亚社会背景具有很大的价值，可以在公司里的营销环节进行内部定价，也可以单独对这部分关系资本在市场定价，因此，包工头现象就具有了普遍性。

　　四、包工头制度的取向

　　以上仅仅从短期角度分析了包工头制度和劳务分包制度的成本和收益，得出了包工头制度难以彻底取缔的结论。但是从长期来看，尤其是从社会改革者的角度来看，改革长期的收益大于短期收益。只要稳定建立了劳务分包制度以及相关的配套制度，劳务分包制度的整体制度优势就能发挥出来，我国建筑业将更专业化和更能发挥规模优势。从个人长期角度来看，包工头转变成劳务分包企业经理也将从专业化中得到更大的利益，未来的利益将能弥补现在损失。但在短期内包工头们尚未看到长期利益的存在，尤其是个人成立劳务分包企业，其利益可能暂时受到重创。这就需要社会改革者明智并充分估量到未来的利益和成本，全面推进劳务分包制度，才能取得改革的成功。这就是经济学上关于改革方式的著名的“卡尔多——希克斯补偿标准”。

　　但是，只要包工头生存的制度环境没有消除，包工头很难彻底取缔，农民工的工资问题也不是建设部门能独立解决的，需要财政部门、税务系统等部门的配合以及相关体制的转变（如代建制的投资体制），提高成建制的劳务企业的收益，降低其成本，如税收扶植、减免行政管理费等。

　　在有限的政策运作空间，应注意培育劳务分包企业成长的制度环境，分类处理好不同工程的承包主体，在取缔包工头制度的过程中，建议采取以下措施：

　　第一，健全法规体系，规范主体行为

　　在配套法规方面，应制定有利于建立结构合理、层次分明、竞争有序的总分包格局的一系列法规和规章，使市场准入界定、总分包交易与合同管理、劳动用工合同规范以及持证上岗制度等都有法可依。要参照国际惯例适时对《建筑法》等规定总承包企业必须自行完成主体结构工程等条款作出适当修改。促进大中型总承包和专业承包企业尽快向管理密集和技术密集型企业转型，尽快剥离所隶属和依附挂靠的劳务分包队伍，引导其改组为劳务分包企业，以独立的法人实体和市场主体参与劳务分包市场的竞争。

　　第二，严格市场监管

　　通过资质管理和持证上岗制度优化队伍规模结构，并加强市场监管，及时查处非法分包、违规挂靠、无证上岗、合同违约、压价拖欠等违法违规行为。杜绝无资质和低素质劳务分包队伍承接工程，为劳务分包企业提供公开透明、规范运行的服务载体和平台。

　　第三，注意分类处理

　　承包建筑工程的性质又决定着包工头制度在一定的范围还是具有一定效率的组织形式。在很多小型工程的建设上，建议允许包工头或无资质等级企业参与，但要把好竣工验收这一关，并对小型工程和包工头队伍人数有明确而严格的界定。

　　第四，注意阶段性

　　取缔包工头制度是一个长期的过程，应该注重政策的阶段性。政策的有效性是在一个良好的制度环境中得到体现，制度环境没变，特定的政策难以发挥其功效。首先可以采用包工头加保证金形式，使其注重质量和安全生产；再者，把劳务企业非固定用工的特点考虑进去，在税收优惠、工程发包等方面优先考虑劳务分包企业；最后，逐渐出台与劳务分包制度相配套的法律制度和其他制度。具体的运作形式，还需要在实践中不断的探索。