编者按：中国特色城镇化应当走大中小城市和小城镇协调发展的道路，这是中央明确提出要长期坚持的方针，镇的发展在现实中已经起到了重要作用。但如何认识镇在当前城镇化过程中的作用和地位，尤其是如何确定镇的定位、制定镇的规划客观存在不一致。《城乡规划法》的颁布实施，要求我们进一步更新观念，依照法律要求制定镇的规划。本文从理论和实践上论述了发展镇是我国经济和社会发展的客观规律，明确提出制定镇规划编制办法是当前落实《城乡规划法》、指导镇规划的编制、引导和调控镇健康发展的关键工作，并对编制办法提出建议和要求。 　　

　　中国特色城镇化道路，从根本要求必须适应劳动力转移就业和安居乐业的产业布局、人口分布，体现我国时代特征和发展阶段。发展镇是实施中国特色城镇化战略的集中体现。

　　本文根据《城乡规划法》，将小城镇的提法统一规范为镇。

　　一、发展镇是中国特色城镇化的必由之路

　　中国现代化要坚持稳妥推进城镇化和扎实推动新农村建设两轮驱动。镇是城市和农村不可分离的结节点，是两轮驱动的重要结合点，必须高度重视和正确把握镇的发展定位问题。

　　1．充分认识我国城镇化是工业化、信息化、市场化、国际化背景下的城镇化

　　要适应走新型工业化道路的要求。我国的城镇化与国外的城镇化不同，既不是资本主义工业化初期劳动密集加工型的城镇化，也不是破产农民进城的城镇化，我国的国情决定了我们必须走新型工业化的道路，富裕农民和富余劳动力进城的城镇化。中国走低资源消耗、低污染、高技术为主导和人力资源合理分布、配置的新型工业化道路，必须发挥好镇优势，走低成本的城镇化发展道路，解决人口现状素质的劳动力转移。

　　要遵循市场经济规律。我国实行社会主义市场经济体制，城镇化发展必须充分发挥市场机制的作用。中国的农民是最能遵循市场经济法则的。近年来，一些发达地区出现“民工荒”，正是农民比较了外出打工和在就地转移就业的劳动收入、生活成本、回家成本后做出的理性选择。现在，许多地方的农民卖粮食，在网上查询价格决定卖给谁，这与过去有天壤之别，这就是信息时代的影响。

　　要面对两个市场、两种资源。中国城镇化是在经济全球化背景下快速发展的，我们面对着国际国内两个市场、两种资源。随着基础设施建设等的完善，改善了镇的区位条件，镇相对较低的土地和劳动力成本开始发挥出吸引外商投资的优势。调研结果显示，2005年，东部地区项目中由外资及港澳台投资的占67%%，中部地区占42%%。特别是随着镇交通、通讯等对外联系便捷度的提高，一些镇的资金、原料、产品等要素流通已延伸到国外，有些产品可以直接接收海外投资并拥有海外市场。

　　要发挥镇接纳人口转移的作用。中国是一个发展中人口大国，走中国特色城镇化道路不能简单地提出将农村富余人口都转移到城市。我国有8亿农民，即使城镇化率达到60%%，仍然有相当一部分农民生活在农村和镇，必须正视这个问题。在产业结构升级换代、城镇布局不断完善过程中，镇作为联系城市和农村的关键环节，对解决1.3亿农村富余劳动力中多数人就地转移就业，以及有条件地为1500万城市新增劳动力，为500万大学生安置提供就业岗位，具有战略地位。

　　2．发挥镇的作用是走中国特色城镇化题中应有之义

　　农业农村农民问题是全党全国工作的重中之重。农业历来是中国生存与发展的基础，决不能动摇。只有农业基础稳固了，才能为富余劳动力向城市和镇转移提供了物质和社会基础。目前，我国农民在搞好承包经营的同时，相当数量的农村劳动力尚不具备离开土地进入大中城市稳定生存发展的能力。同时，扩大国内需求，支持农民致富、增加农民消费，是促进经济社会又好又快发展的重要措施。镇在服务农村经济社会健康发展中起着重要作用。

　　镇是巩固农业基础地位的重要环节。中央强调，“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”，发展镇是重要环节，既反映社会发展的客观规律，又着眼于解决中国的特殊性问题。目前，城市发展依靠城乡“剪刀差”的格局尚未从根本上改变。镇的发展，对形成以工促农、以城带乡的长效机制，具有特殊意义。

　　镇是实现农业现代化和推动农业规模经营、产业化发展关键支撑点。镇介于城乡之间，与农业、农村和农民的联系更为直接，能够带动县域经济发展。推进农业的规模经营，发展农业产业化，为现代农业发展提供更直接的服务，支持农民致富，镇是一个好的支撑点。据现状调查，1.3亿流动人口的60%生活、工作在镇，根据这些基点来思考镇的发展，我们就会发现，发展镇是解决好农业农村农民问题的重要方面。

　　3．发展镇有利于促进社会公平公正和谐发展

　　要让农民分享改革开放成果。中央提出，要让更多的群众共享改革开放和发展的成果。农民为改革开放和现代化建设做出重要贡献，让农民享受改革开放的成果，不是简单地让农民为经济社会发展提供劳务，而是要在全面落实中央近年来采取的一系列支农惠农政策的基础上，千方百计为农民创造创业原始积累所需的条件，为农民提供社会服务。

　　农民致富的长期积累主要是住房和投资。农民建房有多种选择，或者在原来的村庄里建，或者在城镇里建，有的农民往县城转移，有的往小镇转移，是农民自发的愿望和要求。虽然有可能一部分人留在乡里，但更多的人带着下一代转移，或者为下一代转移创造条件。关于农民投资，据最新调查，农民在城里务工取得原始积累以后，有一小部分直接返回家乡投资农业，大部分在城镇里投资第三产业或与提供与农业有关的服务。农民大多是小本经营，赚的钱不多，在大城市里可能只够维持生活，如果到镇里，则有了创业的启动资金。要维护社会稳定，实现社会公平，就要为农民的财产积累创造条件。

　　重点扶持镇公共服务和社会事业。要树立城乡统筹的发展理念，促进城市基础设施和公共服务设施的延伸，重点扶持镇基础设施和公共服务设施建设。镇发展能够促进合理的城镇体系和现代服务体系的建立，让城市文明向农村地区延伸。要为农民创造条件，解决农民教育、医疗、就业等各方面的民生问题，特别是提高人口素质的义务教育问题。要落实中央关于整合教育资源，在有条件的地方要逐步推行在镇建寄宿制学校。

　　4．发展镇是进一步完善社会主义市场经济体制的客观结果

　　劳动成本逐步提高是农村劳动力价值逐步体现的结果。加工业在地区间转移，有生产成本和劳动力成本的因素。目前，劳动力的成本逐步提高，有利于促进加工业按市场经济规律形成合理区域布局。我们要坚持社会主义市场经济体制改革的方向不动摇，研究市场规律，充分发挥市场对物质和人力资源配置的作用，加强政府宏观调控和政策引导，不断完善镇发展的体制机制。

　　服务农业的工业和第三产业面临新形势。建设资源节约、环境友好型社会理念的推广，使面向农村的产业有了发展空间。服务于农业的工业，特别是粮食加工业和其他服务于农业的产业、第三产业的发展，要求经营者要处理好以较低的成本获得较高的收益、环境污染等外部成本转化为企业内部成本的问题。政府要借助农村金融服务，扶持二、三产业健康发展，不断将镇做大作强。

　　适应我国农村劳动力素质的现实要求。人力资源市场是我国社会主义市场体系的重要组成部分，要正视中国劳动力素质总体上较低的现状。比如，北京目前来京劳动力市场中，大专以上学历的仅占9％，其他地区的劳动力受教育程度也不高，这是劳动力市场的基本情况。劳动力素质的提高有个过程，劳动力的转移是遵循劳动力价值取向的，在这个过程中政府要出台相关的政策，加强引导和指导，以利于镇的产业发展吸纳更多劳动力。

　　二、我国镇的发展已经进入历史最好时期

　　中央明确提出，要重视发展小城镇。镇发展已经在中国特色城镇化过程中发挥着独特的、十分重要的作用。

　　1．镇的发展现状

    镇积聚和吸纳人口的优势增强。镇人口增长的速度超过了城市人口增长速度。1990年，建制镇人口占全国城镇人口的20%。2006年，这一比例达到了26%，如果包括县城关镇，则比重为44％。镇人口中，从事非农业生产的人口从上世纪90年代初的平均规模6000人，到2006年的8352人，平均增加了2000多人，镇进入了内涵式加速发展阶段。

　　镇的产业结构发生了显著变化。随着经济快速发展，镇开始具备较合理的产业结构，社会服务功能逐渐增强，镇已发展成为跨国或跨区域投资的重要目的地。第三产业发展较快。镇里直接从事农业生产的人口比例在下降，从事第三产业和第二产业人口在增加。据调查，从1985年到2005年，镇从事第一产业的人口比例由62%%下降到38%%，而为农业生产服务的人口由12%%提高到24%。

    镇的管理和技术指导力量得到加强。近年来，镇的人力资源质量有了显著的提高。建制镇领导干部知识化、年轻化的程度提高。调查显示，镇级领导干部大学以上学历的比例和30～45岁的干部比例，分别由上个世纪90年代末的30.3％和44.8%，提高到2006年的49%和52.3%。镇里出现了的一批眼界开阔的企业家，农村劳动力从事二、三产业的职业技能有了很大提高，为镇的产业发展提供了必不可少的支撑。

    2．镇对促进农业发展的产业积聚效应已经有新的体现镇作为农业和农村区域服务中心而存在。农业发展是镇发展的基础，产业化是镇发展的动力。生产要素（产品、资本、劳动力）向镇的空间转移，带来人口的积聚化、规模化，促进了镇的发展。镇里建立了许多现代农业的科研服务站，加速了科研成果向现实生产力的转化，促进了与农业生产有较高关联度的农产品深加工和第三产业在镇落户，为农业产前、产中、产后提供各方面的规范化服务，促进了小型企业参与农业技术研究和推广，为小型企业的发展创造宽松的环境。

    不同动因推动形成了镇的不同发展模式。镇的发展模式主要有四种。第一类是加工业型城镇。随着规模性经营等影响而发生变化，在日益加剧的竞争下，有一部分发展壮大为龙头企业，有一部分则被淘汰，镇的发展也随之变化。第二类是商贸型城镇。主要为周边地区或一定区域提供服务。第三类是农业产业化带动型城镇。像内蒙古的鄂尔多斯，是由龙头企业带动农村发展起来的，现已成为有较大影响力的城市了。第四类是利用当地人文和自然景等资源发展的镇。如历史文化名镇名村带来的社会效应，推动了当地的旅游发展，增加了农民的收入。另外，风景名胜资源对地区发展的推动也不容忽视，这种推动力随着市场经济的发展不断增强。如黑龙江省的五大连池，近年来，当地利用五大连池风景名胜资源，带动周围地区很快发展，原来的五大连池风景名胜区办事处所在地，现在称五大连池市。

    3．镇接纳农业富余劳动力成为基本趋势镇已成为接纳农业富余劳动力的主要载体。镇劳动密集型为主的产业结构创造了大量就业机会，不仅吸纳了大量当地农村富余劳动力，而且还吸纳了大量跨区域流动的农村富余劳动力。目前，镇成为农村富余劳动力跨区域流动的重要落脚点。据统计，我国镇（含县城关镇）吸纳了39%的跨省域流动的农村富余劳动力。调研显示，镇区总人口中，来自镇外的流动人口占16.2%，而在东部地区的镇，这一比例更是高达为23%。

    镇吸纳农民就近就地就业能力增强。镇的发展促成了58%的农村劳动力在本镇域范围内实现非农产业转移有三种形式。一是农民进镇落户定居转为非农业人口。1995年至2005年10年间全国建制镇镇区总人口从9296万增加到14805万，其中大部分由农村人口转移构成。仅此一项，镇每年新增540万城镇人口。二是白天进镇务工经商、晚上返村居住成为农民的一种就业与生活方式。调研显示，白天进镇务工经商、晚上返村居住的人口占镇域农村劳动力的11%，东部地区则高达18%。三是镇建设为农民在家庭或村里从事与镇区第二、三产业相关生产活动创造了条件。这部分人口占到了镇域农村劳动力的18%。

    4．镇为提高农民特别是农民下一代素质已经并将起到重要作用

    镇的发展培养和造就了一批眼界开阔的农民企业家和一大批具有熟练技能的农民工。镇的一些企业家，逐步摆脱家族式经营的模式，建立起现代企业制度，使得扎根镇的乡镇企业化焕发新的活力。同时，随着二、三产业的发展，大批转移就业农民经过培训和多年的实践，学到了许多科学和生产技术知识，已成为具有熟练技能和现代文化的劳动者。

    镇社会服务文化的繁荣对农民素质的提高起着潜移默化作用。镇历来是农民进行商业活动、文化娱乐、社会往来的主要场所。镇的文化商业服务功能日益完善，人居环境日益改善，为农民获取信息、接受城市文明提供了重要渠道。同时，镇的发展提供了大量的商机，有助于增强农民的创业欲望，促生一批具有初步创业资本和创业精神的农民。

    镇教育设施不断改善对农民下一代素质的提高发挥着不可估量的作用。近年来为提高农村教育质量，许多地区撤并村庄小学，将小学及中学等教育设施向镇集中，并增加投入、加以改善，使农民子女接受教育的设施条件和师资力量等有了根本性的保障。一些发达地区的镇为方便农村孩子通学，还提供中小学生接送公车服务，覆盖全部村庄。越来越重视教育的农民也十分愿意将他们的下一代送到镇上质量较高的学校接受教育。由于镇的发展，一些原来外出打工的农民，在镇里就能找到就业的机会，他们选择留在当地，这样就能有时间和精力照顾下一代，孩子的教育能得到更多关注。

    5．镇发展的动力机制正在逐步形成

    镇发展的内在规律决定的动力机制是发展的主要原因。发展动力机制的基本要素是基本一致，都来自资源、区位和政策三大要素的作用发挥及相互协调。各地镇的发展呈现出多样化、特色化特征，审时度势，抓住机遇，正确定位，持续发展。近年来，对外交通条件的明显改善成为镇发展的主要动力之一。据统计，我国镇至特大城市的平均车程由20世纪90年代的4.5小时，缩短到现在的2.5小时，到高速公路出入口的平均车程由1.5小时缩短到0.6小时，为镇的加速发展创造了重要条件。

    各种自然、人文资源的保有、组合及开发利用是镇健康发展的基础。对所拥有资源的合理开发和科学利用，促进了镇的快速发展。内蒙古达赉诺尔、平庄镇，河南省米河镇，湖南省梅田镇以及山西、陕西等资源富集地区的镇，依托矿产资源开发及加工产业发展，加快了基础设施建设，聚集了大量人口，推动了当地经济社会发展。内蒙古三河镇、陕西省相桥镇、河南省香花镇、宁夏宣和城镇地处内陆传统农区，拥有丰富的农林牧资源，农牧产品在镇域加工、集散，推动这些建制镇逐渐发展为具有特色的农牧业镇。此外，随着各地旅游业蓬勃发展，旅游业成为城郊、边远民族地区镇经济发展的重要支撑。

    良好的区位条件是镇经济社会全面发展的基础条件。大中城市周边、边境陆路口岸、沿海沿江地区，物质流、能源流和信息流非常畅通、商贸活动比较频繁，更有利于镇的发展和集聚。由于有得天独厚的地缘优势，长江三角洲地区涌现出了大量具有特色的专业镇，如以纺织业为主导的张家港市塘桥镇，“中国水泵之乡”温岭市大溪镇，“中国家纺布第一镇”的海宁市许村镇等。位于珠江三角洲地区的广东省新塘镇，在广州、深圳等中心城市辐射和带动下，充分发挥区位、交通、产业集聚等优势，成功走出了一条“大工业、大商贸、大房产”的富民强镇之路，2005年全镇实现工农业总产值339.58亿元，城乡居民储蓄余额达220亿元，农民人均纯收入6739元。

    政策安排对于镇经济社会发展速度及模式选择有着十分明显的影响。政策安排对镇发展的影响，可分为直接驱动与间接驱动两种，直接驱动包含有与镇发展紧密相关的国家政策，间接驱动政策包含内容非常广泛，国家颁布的很多并不专门针对镇的经济政策事实上都会对镇经济社会发展起到间接驱动作用。比如，内蒙古额尔古纳市莫尔道嘎镇、黑山头镇，新疆阿勒泰市红墩镇、塔城地区的和什托洛盖镇、阿勒泰地区的布尔津镇的兴起和发展，就与国家实施西部大开发战略密切相关。

    镇的产业发展是资源、区位和政策因素综合作用的结果。良好的区位是镇发展的条件，资源禀赋为镇发展提供潜在可能，只有与适宜的政策环境整合协调，才能够形成推动镇持续健康发展的真正动力。有两种情况。第一种是内在的发展要求。改革开放以来，浙江义乌人从手摇“拨浪鼓”，走村串巷做“鸡毛换糖”小生意发展到建立现代化全功能的国际商贸城，走出了一条由一个农村小镇发展成为国际化“小商品之都”的道路。第二种是外在的刺激。区域中心的经济辐射作用使镇自动“卷入”到区域经济体系中来，并按照区域经济体系分工的要求进行相关资源的开发，从而带动镇经济的全面发展。上海市金融、贸易、研发等现代服务业和总部经济的不断发展，促进了周边地区与之相配套的生产加工等功能的分布和发展，如IT产品生产集中于太湖周边地区，一般加工工业集中于杭州湾沿岸等。但在中西部地区，多数镇发展的关键仍在于繁荣镇的经济，要努力把引导企业合理集聚、完善农村市场体系、发展农业产业化经营和社会化服务体系与镇的规划建设有机结合起来。

    三、《城乡规划法》对镇的要求是历史的、客观的、战略的

    《城乡规划法》不同于以往的《城市规划法》的重要一点，是对镇给予了明确的法律定位和有关法定的具体要求。这是历史发展的必然成果，也是针对中国城镇发展提出的战略要求。

    1．《城乡规划法》对镇的发展提出了明确要求

    1989年公布的《城市规划法》，将镇纳入了城市的范畴。改革开放初期，全国共有近2000个建制镇，其主要是县行政中心所在地，另外还有一些是因国家工业建设需要而形成的独立工矿镇、居民点。当时的“镇”与周围的乡村地区有很大的区别，有的虽只有一路之隔，但城乡分割明显。原《城市规划法》中，镇是作为城市的一种形式，镇规划和城市规划适用同样的规则。

    随着改革开放，经济社会的发展，行政管理体制的变化，镇的内涵发生了根本的变化。城乡之间的界限已经打破，农民也能经商，城乡之间的交融已经成为客观的现实。特别是，随着市管县体制的推行、撤乡建镇的改革等，目前全国建制镇有2万多个，形态较为复杂，既有像江苏、浙江、广东等东部沿海城镇密集地区的镇，也有以农业生产和为农业服务的中部地区的镇，以及以农业生产为主的西部地区的镇；人口众寡不一，小的镇不到2000人，大的镇多达几十万人。在目前城镇化进程日益加快的过程中，以建制镇为基础的“小城镇”发挥着越来越重要的作用，在事实上构成了具有中国特色的城镇化的重要组成部分。镇作为城市和农村的连接点，既是未来城市的增长点，又是为农村村民提供生产、生活服务的重要场所，在地区发展中发挥了很重要的作用。镇的特殊地位和作用是一般意义上的城市或者农村所无法替代的。将镇单独列出来，是历史发展的客观需要。

    《城乡规划法》对镇的发展提出了明确要求，将规划层次确定为城市、镇、乡和村庄。在镇规划的制定和实施方面，突出镇的特点，既体现了其具有的城市的某些特征，又强调了其对于农村的辐射和带动作用以及为农业生产服务的功能。一是将镇规划作为重要的一个环节纳入了城乡规划体系。二是要求镇在进行各项建设时必须编制详细规划，包括控制性详细规划和修建性详细规划。三是增加了对除县级人民政府所在地以外其他镇编制规划的规定。同时，对镇规划建设的主要内容，镇规划编制、审批、实施和程序环节都进行了明确的规定。要特别注意的是，镇的发展既要完善内部功能，又要注意到镇的土地有的是属集体所有这一特点。这是我国经济和社会发展现阶段正确认识和推动镇发展的客观要求，是具有实施中国特色城镇化道路的战略要求。

    2．规划要用适应时代要求的创新理念来制定

    坚持以公共政策的要求编制镇规划。镇规划是对镇行政区内的土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署，是指导镇的科学建设、有序发展、和谐发展的重要政策手段，必须以促进资源节约和环境保护，维护公共利益，服务“三农”、促进社会主义新农村建设为基本目标。

    坚持有区别的编制镇规划。考虑我们国家东、中、西部差异大，大的镇人口接近百万人，小的镇只有一两千人。每个省所辖的镇都因经济社会发展水平存在着较大差异，同样是建制镇，也有县人民政府所在地的镇和其他建制镇之分。因此，镇的规划要在《城乡规划法》规定的框架下，根据实际地域和经济发展水平来确定它的内容和方法。

    坚持依靠省级政府做好镇规划的制定与实施。《城乡规划法》确定的法定城乡规划体系，有一个突出的特点，即一级政府、一级规划、一级事权，下位规划不得违反上位规划的原则。镇规划组织编制的主体在地方，审批的主体是上一级城市政府或省人民政府。镇的发展所涉及的落实上层次规划要求，处理好与周边城镇各项设施和用地的衔接，促进区域协调以及合理利用土地资源等都离不开省级政府和城市政府的支持，落实省级政府和地方各级政府的责任。

    坚持城乡统筹原则。《城乡规划法》体现了党的十七大提出的“城乡、区域协调互动发展机制基本形成”的目标要求。制定城乡规划的过程中，应统筹考虑城市、镇、乡和村庄发展，根据各类规划的内容要求和特点，编制好相关规划。编制镇规划，要落实上位规划对镇发展的战略要求，统筹考虑镇在市（县）域产业发展、功能配置、城镇空间中的地位与作用，明确发展方向与目标，要依据自身区位、资源与特点，突出优势，发挥镇的辐射能力，完善并提高农村地区的设施建设与服务水平，促进镇的经济社会与人口资源环境协调发展。

    四、对制定镇规划编制办法的建议和要求

    重视镇的研究和制定与《城乡规划法》相适应的编制办法是城乡规划工作者的历史责任。尽早颁发镇规划编制办法，必须以科学发展观为统领，依据《城乡规划法》的规定，适应时代特征，符合发展阶段要求。

    1．必须区别城市、镇和村庄来制定规划编制办法和标准

    简单套用城市规划模式编制镇规划的做法必须改变。目前，镇规划普遍技术水平低，对规划理论、技术标准等，都还缺乏专门性、针对性研究，实践经验不足，一些镇编制规划时，简单模仿和照搬城市规划的编制方法和内容，必须改变。不能用城市规划的方法编镇规划。这是实施《城乡规划法》要解决的突出问题。

    要依法将镇和村庄分别对待。镇原则上都要求编规划，要坚持城乡统筹、协调发展，关注和服务“三农”，注重资源节约、环境保护。对于乡村，则要根据当地情况确定是否编。乡和村庄的重点是搞村庄整治、改善环境，因此就必须有所区别，因地制宜，分类指导，总结出符合当前实际的编制办法和标准。这是符合我国国情和发展阶段的要求，是实事求是的思想作风的现实要求。

    要考虑适用技术的研发和推广。适用技术是规划理念、规划方法、技术水平的综合。新疆就是典型例子，地震以后村庄房屋大面积倒塌，如果恢复成城市普遍采用的抗震的砖瓦墙，农民盖不起，但是农民居住房屋的抗震安全必须保证，生活又必须改善，最后采用了木板加芯墙技术，解决了问题。所以，对广大的农村地区，推广适用技术十分重要。要下大力气开发推广适合镇，也包括适合村庄实际的污水处理、供水安全保障及垃圾处理等适宜技术。这是当前需求大、基础差的薄弱环节，亟待改变。

    2．要进一步统一思想、提高认识，加快镇规划编制办法制定工作进度。

    统一对发展镇的重要性的认识是制定好的关键。中央对镇的发展做出了战略决策。党的十七大要求以科学发展观为统领，走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城镇群，培育新的经济增长极。中央对解决“三农”问题做出了一系列指示，今年中央1号文件明确要求发展小城镇，为农业产业化服务。我们要按照符合中央决策和现实发展的要求，开展调查研究，要研究大中小城市和小城镇协调发展，特别要研究重点地区小城镇的发展，如城镇密集地区小城镇的发展、大城市郊区小城镇的发展、内陆传统地区小城镇的发展、西部边缘地区小城镇的发展等，尽快总结分类提出一套有效的编制办法。

    做好城市和农村的衔接是制定好的出发点。镇作为农村和城市的衔接点，不仅是地域上的衔接，更是内涵上的衔接。要研究镇的区域地位和功能定位，要坚持有重点发展镇的基本要求，因地制宜、区别对待，工作才能有成效。规划要适应实际，要认真研究比如镇的马路宽度等一系列规划指标。要防止简单扩大镇的规模，不要简单用镇的建设规模作为镇发展水平的标志，要防止不符合实际的超前建设，避免镇建设的财务负担成为镇发展的障碍。

    落实资源节约和环境友好型发展是制定好的主要内容。镇规划编制必须考虑资源节约和环境保护。要认识到镇的建设对环境的影响很大。水资源的供应和污染问题已经是当前的突出矛盾。科学合理地规划镇的布局和人口及产业规模。要根据地区的环境、资源和承载力，采取更加有效的措施促进乡镇企业向工业园区集中，禁止在规划建设用地以外新建乡镇企业。镇发展过程中，要严格保护天然的林地、草地、湖泊、河流。大力推进镇建筑节能及可再生能源的开发利用。研究制定镇的污水处理、供水安全保障的标准规范。要考虑提高镇的承载能力和服务水平。承载能力就是这个地区对周围的影响，服务水平是以有效的形式对解决“三农”问题发挥作用。

    有限期的阶段性目标是客观要求。要立足当前，兼顾长远。对镇规划问题的研究要立足现实，依据《城乡规划法》的规定，制定的编制办法要有区别、分阶段，适应时代特点。对发展阶段的适应性可以拉长一点，包括市场经济发育程度，区位优势的形成和改善等不同地区、不同阶段要有不同要求，要为将来的发展留有余地。编制镇的规划抓住纲目，立足于解决当前的问题，不要企图一步到位。今后还可以通过实践，不断修正编制办法，这样才能取得最终的成功。（本文根据作者在2008年2月19日中国城市规划设计研究院业务学习会上的讲话整理） 建设部部长 汪光焘