“交易”

　　“眼花缭乱”

　　谁说我的架子大？

　　我一向都是平易近人的嘛......

　　是、是、是......

　　是、是、是......

　　不堪一晒

　　这是个让人极不情愿再提的“老掉牙”的问题。可以这么说，中国改革开放了多少年，它就活了多少年。尽管自打它一出世，就一刻不停地遭受鞭笞挞伐，但却“百折不挠”，顽固地“咬定青山”，成为人们深恶痛绝的社会毒瘤。

　　“中梗阻”的主要症状

　　何谓“中梗阻”？“中梗阻”亦称“中间梗阻”，即“上下热中间冷”、“上下通中间阻”、“上下急中间怠”。再说白一点就是：在“上级喊破嗓子、群众跑坏腿脚”的“两头急”情况下，处于中间执行层的机关工作人员却“慢吞吞”、“冷冰冰”，百般推诿千般刁难，人为设置障碍，一句话便把人挡出门外，盖一个公章要你来回奔波几天，一天能办的事拖上一周乃至几个月，甚至利用权力“吃、拿、卡、要”，置国家政策、法规以及上级指令于不顾。

　　对这类现象，群众有不少顺口溜，说得最多的就是“门难进，人难找，脸难看，话难听，事难办。”到了解放思想的年代，又有“上面思想解放，下有迫切愿望，中间霸住不放”之说。

　　顾名思义，“中梗阻”的人物指向是中层干部，即科层制官僚结构中居于机关中间层次的干部，如各部委办局的科长、副科长等，所以“中梗阻”现象又被群众称为“科长现象”。

　　当然，除了一些行政职能部门中层干部的“科长现象”，还存在一些行政职能部门主要领导的“处长现象”。这些处长在执行政策中，从部门利益出发，有利的即使过时废止了也通行无阻，无利的即使是手持“绿卡”也被“卡”，导致“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。应该说，这一“中梗阻”现象的主要责任在于这些部门的主要负责人。尽管“处长现象”与“科长现象”一样，都是为了部门和个人利益损害群众利益，但“科长现象”却尤为令人发指。这不仅因为群众办事大多是与科长打交道，而且因为这些科长们更“厉害”，行径更丑恶，更让群众难以忍受——让你叫苦不迭又万般无奈。

　　有道是“阎王好见，小鬼难求”。科长的厉害之处在于：因为官小，权也有限，所以特别喜欢把小权“做大做强”。他们的逻辑思维清楚得很：“部门领导虽有领导权、决定权，但具体事情总得我来办。”有了具体办事的权力，也便有了设关置卡的机会。群众也最清楚，到一个单位办事，脸最难看的往往不是什么大官，而是一个小小的科长之类。为了办成事，你得烧香磕头，使出浑身解数。

　　于是，这些“很懂术道”的科长们往往把头抬得高高的，常常吆五喝六，把手中一点权盘弄出各种各样的花色品种来。

　　——明明是要事急事，上面要求快办办好，若不合他的心意，或涉及个人利益，或出于其他种种目的，找个借口，硬是顶着不办，甚至把好事拖黄。

　　——明明上面规定能办的事，因为没有找他求他，便变着法儿卡你一家伙，拖你一阵子，叫你知道没他点头，啥都不顶用。

　　——明明是小事一桩，偏要故弄玄虚，把小事做大，易事做难，简事做繁，就像可以敞开供应的东西，却故意放在柜台底下，让你以为是“紧张物资”。

　　——明明上面没说不许办的事，鸡蛋里挑骨头，动不动查你罚你，容不得你申诉，听不进你说理，你要申诉，加重处罚；若是聪明识相，则“好说好说”。

　　“中梗阻”的手术方案

　　中医有句名言：“痛则不通，通则不痛”。上下畅通是健康生命的基本要求。“中梗阻”是生命机体的严重病态，轻则局部淤血、机能障碍；重则自体中毒、败血而亡。所以必须对症下药，重在治本。

　　一、要坚定不移地继续解放思想，对各级干部特别是领导干部加强宗旨教育，对各个部门特别是职能部门加强服务意识的教育，使我们的干部和部门明确自己的职责所在，促其转变工作作风，并内化为自觉行动，做最广大人民根本利益的忠实代表，多说yes少说no，坚决冲破一切妨碍发展的思想观念，坚决改变一切束缚发展的做法和规定，坚决革除一切影响发展的体制弊端，进一步优化经济发展的软环境。

　　二、健全机制，畅通出口。要逐步形成竞争择优、激励约束和动态管理机制，敞开大门，打破身份壁垒，允许事业人员、社会贤士参与中层职务竞聘，让一切想干事、能干事的优秀人才充分涌流。要建立经常的干部轮岗交流制度，重点、热点岗位必须定期交流。要注重考核淘汰，让群众不满意者下岗。

　　三、加强监督，阳光操作。要彻底转变“管理就是审批、审批就是收费”的狭隘观念，加快行政审批制度改革步伐，推进行政审批与收费的彻底分离。一要简政放权，尽可能把由政府控制的一部分权力归还给市场，归还给企业，归还给人民群众，从“量”上抑制中层干部腐败的机会；二要合理分权，科学地把权力分解到工作程序中去，防止权力由个人垄断；三要公开用权，公开办事内容、程序、结果，变“暗箱操作”为“阳光操作”，变“封闭运行”为“公开运行”。

　　四、要严肃纪律，从严治党，强化党委管理干部的权威和力度。为政之要，惟在得人。要建立健全民主集中制、首长负责制和责任追究制度，疏通梗阻，解决拖拉，整治懈怠，反对奢靡，改变那种放之于宽、失之于软、放任自流、疏于管理的被动局面。对那些雷打不动、一贯不作为者，对那些以权“梗阻”、一贯乱作为者，就要给予处罚以至实行退出机制。

　　看全国各地如何亮剑

　　2003年初，江苏赣榆县重拳狠砸一度存在于部分机关的上热下冷、中层梗阻、力度递减的“中梗阻”现象。到9月份已有6个单位因机关梗阻现象受到通报批评，一个部门被定为最差单位，17名党员干部受到警示或责任追究，给予党纪政纪处分5人，免职4人。1至9月，群众和外来客商对机关效能投诉同比减少了89.5%，外商投资总额同比增加210%。

　　2006年至2007年，吉林省在全省范围内开展对科（处）长的民主评议，共评议1.3万多人次，其中省直机关的39个部门113名处长参加评议。共接到群众意见和建议3000多条，对评议中群众满意率低和存在严重问题的53名科（处）长进行了处理。此外，吉林省还充分利用媒体加强对科（处）长的监督。两年来，通过报纸、政府网站和电视台公布了参评科（处）长的工作职责及承诺，在省直机关工委开通了3部日常监督电话，并在“政行风热线”直播节目中设立了“民主评议百名处长”专栏。

　　2007年年初，山东省枣庄市台儿庄区委、区政府调查发现，门难进、脸难看、事难办等群众反映强烈的机关作风问题多发生在“中层板块”。全区机关事业单位中，在同一中层领导岗位任职5年以上的工作人员有400多名，最长的达17年。在一个岗位上干久了，易造成工作思路陈旧，主动性差、效率低。个别握有实权的“中层”，把公共权力视为己有，把服务群众当做恩赐，态度“冷、横、硬”。更有甚者，故意刁难群众，“不给好处不办事，给了好处乱办事”。鉴于此，台儿庄决定全方位实施中层干部职位轮换制，规定在组织、人事、纪检监察、财务、审计等中层干部岗位，在证、牌、照核发及项目审批等重要岗位，以及在行政执法派出机构的中层干部，在同一职位连续任职5年的，必须进行职位轮换。全区62个部门有373名中层干部通过竞争上岗或组织调整轮换了岗位，12名干部下岗。

　　2007年3月，浙江省德清县委决定，把县级机关20个重点涉企部门的72个中层岗位，以及27个部门（单位）所属的156个站所、窗口名单全部在当地媒体公示，从中心意识、依法行政、服务态度、行政效率、勤政廉政等5个方面，请广大群众监督评议。同时，请县规模以上企业负责人、重点外资企业负责人、中小企业负责人等千余人进行百分制无记名投票评议。评议“动真格、见实效”，评议结果在媒体上公开亮相。半年多后，有3个部门的3名中层干部受到黄牌警告，4个基层站所负责人被免职，部门主要领导和分管领导被批评谈话，并作出书面检查，其所在部门（单位）也被取消当年度评优资格。

　　2007年3月，江苏徐州下决心向“非典型腐败”开刀，决定把根治“中梗阻”、铲除“潜规则”作为机关作风建设的重中之重，在110个市级机关中，大张旗鼓地展开评选“群众不满意处室”活动。根据群众评议结果和群众投诉、有关部门明察暗访的情况，经市委常委会票决，评出五个“群众不满意处室”，市规划局建设规划管理处、市建设局拆迁办公室、市房管局产权处、市公积金管理中心计划财务处、市经贸委墙体材料改革办公室五个处室“上榜”。这五个处室有的是机关职能错位，用权为钱，以罚代管，罚而不管，把主要工作精力放在罚款上，有利乱作为，无利不作为、慢作为；二是“潜规则”盛行，一些工作人员特别是掌握实权的处长话好说，事难办，办事要找关系，托熟人，不请吃喝、不给好处不办事；三是一些机关工作人员向服务对象吃拿卡要。根据评议结果，徐州市委、市政府决定，对机关中层干部全部实行轮岗制，从制度上根除“中梗阻”。同时，徐州加强了对机关银行账户的管理，在对40家单位进行核查后，撤销了违规设立的账户28个。

　　2007年初，山东蓬莱市开展软环境整治活动后，多次向“中梗阻”现象“亮剑”，多名责任人被惩处，赢得投资者和市民的赞誉。针对一些行政执法单位作风拖拉散漫、擅自增加收费项目等行为，蓬莱市出台了《对损害经济发展软环境行为实施责任追究的暂行规定》，对损害软环境行为“亮剑”，打造软环境“快通道”。在这一活动中，蓬莱对44种损害经济发展软环境行为予以明确界定。对于存有44种违规行为的部门和个人，蓬莱市架设起“高压线”，机关工作人员一旦触线，必须付出高成本：凡被追究责任的人员，一律取消个人年度评先资格。对于情节较轻的，给予直接责任人通报批评，责令待岗培训；对于情节严重，对经济发展软环境造成严重后果的直接责任人，年度考核为不称职，予以降职或辞退。单位分管领导行政效能告诫一次，年度考核定为基本称职；损害后果特别严重的，单位主要负责人要引咎辞职或责令辞职。

　　2007年，江苏省海门市把机关效能革命的重心放在大家普遍关注的根除机关服务“中梗阻”上，选择直接服务经济、服务群众的19个市直部门的142名热点岗位中层干部，作为“万人评议”的对象。市效能办分别于5月、11月两次将热点岗位中层干部的姓名、职务、职能、服务地址、服务格言等内容在《海门日报》等媒体上公示。该市通过宣传引导、社会监督、明察暗访和年终评议相结合的方式，强化了热点岗位中层干部的大局意识和服务意识。年底，效能办对全市机关服务效能进行测评，大家一致反映“中梗阻”现象基本消失。

　　看广西如何动刀

　　2007年2月26日，广西召开全区转变干部作风、加强机关行政效能建设工作会。时任自治区党委书记刘奇葆在痛斥机关行政工作上存在的顽疾时这样说：“有些部门和干部利用手中权力刁难投资者，向投资者‘割唐僧肉’，用群众的话讲就是‘开门欢迎你，关门收拾你’，把外商整成‘内伤’，影响恶劣；部门之间不沟通、不配合，画地为牢，以邻为壑，推诿扯皮；一些部门本位主义严重、部门利益至上，对上搞‘上有政策、下有对策’；对群众敷衍塞责，导致一些很好的政策和工作部署落空，甚至南辕北辙，把本来可以办成的好事办坏。”

　　会议之后，广西拉开了转变干部作风、加强机关行政效能建设的序幕。到5月底止，广西共查处作风效能案件1270件，查结790件，对584个单位、619名责任人进行了责任追究。其中，责令120个单位限期整改，对268个单位进行通报批评；给予有关责任人告诫、调离岗位、辞退、免职等组织处理281人（次），给予责任人警告、记过、记大过、降级、撤职等纪律处分52人（次）。

　　半年后的8月31日，广西全区县级电子监察系统建成运行，实现区、市、县三级联网。广西实现行政效能电子监察全程全覆盖之后，与投资软环境关系密切的审批事项和与人民群众生产生活等切身利益相关的审批事项，均进入电子监察系统，受到区、市、县三级直接监督。所有行政许可和非行政许可审批事项咨询、申请、受理、办结、领证的全过程，都在电子监察网上受到直接的监督，都被要求严格按法定办结时间和承诺办结时间办理完毕。超时办结的事项，首问责任人（承办人）将按《广西壮族自治区行政机关首问负责制度》、《广西壮族自治区行政机关限时办结制度》、《广西壮族自治区责任追究制度》实行问责，进行责任追究。

　　这项斩断部门利益和个人私利的工程，从根源上堵住了行政官员的不作为，以问责的行政高压，迫使官员依法依规行政，从而扫清广西经济发展的障碍。以前门难进、脸难看、事难办，现在在视频系统监控之下，一切都摆在台面上，暗箱操作被阳光行政所代替。每一个窗口的工作人员，其是否依法依规行政，都受到群众的监督，群众随时可以举报。

　　事实证明，电子监察系统对各部门、岗位人员的办事态度起到了明显的良性推动作用。当年，自治区监察厅从各重点岗位已办结事项中随机抽取了194项，就录入事项的真实性、服务态度等方面情况向申请人进行了电话查询，反馈显示申请人的办理满意度高达98%。那种吃拿卡要、暗箱操作的不正之风在电子监察系统的阳光中难有立足之地。

　　从珠三角西移往广西的台商郭台铭已经深切感受到了广西的行政高效率。2007年9月10日，郭台铭的富士康科技集团派员在南宁注册先期投资公司——南宁富宁精密电子有限公司。为使公司顺利注册，南宁市招商局派专人跟踪服务，从外商投资项目核准、项目环境预审意见、外商投资企业章程审批和批准证书发放、工商注册登记，到发放营业执照，仅用一天时间。

　　2007年9月28日，广西壮族自治区政务服务中心正式运行启用，标志着广西向消除“中梗阻”顽疾又迈开了实质性的一步。

　　首批进入中心的部门61个、服务项目1506项（其中行政许可审批事项779项，非行政许可审批事项727项），设139个服务“窗口”。中心设有电子监察系统，所有的审批环节都处于电子监察下，一些特殊的审批项目还在服务“窗口”处配备了语音录制系统。

　　政务服务中心严格履行首问责任制、限时办结制和责任追究制“三项制度”，集中办理重要的行政审批事项，并公开行政审批的项目名称、设立依据、申报材料、审批标准和文件、办理程序、承诺期限、收费标准及依据、窗口权限等方面的内容，实行“一站式”服务、并联式审批、阳光下操作、规范化管理的运行机制，将分散在各个行政机关的审批职能联合集中在一个“窗口”，从而实现了行政的高效便捷和部门权力运行的公开透明，保障了人民群众的知情权、监督权。

　　随着广西各个市、县（区）政务服务中心的普遍设立，一个多梯次的政务服务网络体系已初步在八桂大地建立起来，全区政务信息基本实现即时传输和共享，行政透明化度大大增加，行政效率大幅提升。然而，“中心”仍有尚待完善之处。

　　有专家指出，“中心”窗口只有做成一个实体，即集“资源配置、行政审批、效能监察、社会服务”为一体的综合性机构，才能真正提高办事效率。如果窗口是“虚”的，只是一个门面，一个办事交接的环节，审批还和原来一样，要将材料拿回部门、单位去，不但没有提高效率，反而多出一套程序。而做“实”做“虚”，主要取决于部门、单位是否真正向窗口授权。

　　专家称，部门领导不敢放权，处室领导不想授权，窗口领导不愿接权，这三个问题仍亟待解决。为什么部门领导不敢放权？因为有些项目的审批责任重大，将权力下放，万一搞砸，负责任的还是部门领导；为什么处室领导不想授权？因为有些经处室审批的项目，处室多多少少有点“利益”；至于窗口领导不愿接权，原因则是他们认为接权是件“麻烦事”，而且人员大都未经全面培训，不熟悉所有处室的业务。

　　看来，在继续解放思想的道路上，广西绝不容许有丝毫懈怠。只有不断发现问题，不断研究问题，才能最终根除前进道路上的种种障碍。

　　本版文字均由本报记者采写、整理

　　2007年4月，随着自治区建设厅行政服务大厅的挂牌营运，由建设厅行使的行政审批事项有了集中办理的便民场所。    

本报记者

　　覃咏梅/摄