城市规划在资源配置过程中，利益杠杆究竟向谁倾斜？《北京城市总体规划（2004~2020年）》给出的答案是，向普通群众倾斜，向民生倾斜。修编于2004年的《北京城市总体规划》与今年实施的《城乡规划法》指导思想不谋而合，受到了各方好评。近日，记者就《北京城市总体规划》的编制采访了北京市副市长陈刚。陈刚深有体会地说，城乡规划要以科学理论为指导，这个理论就是科学发展观，它是一把解决城乡规划理论和现实问题的金钥匙。
以人为本是科学规划的核心
由于城市规划的综合性、政策性和前瞻性，城市规划常被称为城市发展和建设的“龙头”。陈刚认为，能否扭住规划这个“龙头”，是有条件的，即一定要有科学的理论作指导。我国城市发展的特殊性决定了城市规划必须以科学发展观为指导，坚持以人为本这个核心，才能尽量避免西方城镇化过程中的弯路和曲折，有效破解城市发展难题。“从根本上说，城市规划的内涵，是对土地和空间这些城市不可再生、极其稀缺资源的利用计划，其本质是对各方利益在土地和空间上的安排和谋划。”陈刚说，计划经济体制下，经济关系简单，社会利益单一，在利用规划手段调整各方利益关系时问题、矛盾不突出；而在社会主义市场经济条件下，“社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化”，规划调整的利益主体日益多元化，是当前城市规划理论急迫需要解决的深层次和要害问题。
陈刚指出，城市规划的过程，实际上就是作为决策者以怎样的价值观维护谁的利益的问题。“北京市委、市政府在规划决策过程中，始终秉持以人为本的核心理念，最大程度维护群众的根本利益和切身利益。”他举例说，在讨论轨道交通沿线规划时遇到的问题是，有价值的土地是留给商业开发，还是留给面向中低收入群体的保障性住房建设？北京市委、市政府的选择是：将轨道交通周边的用地优先用于保障性住房和安置拆迁群众。
同样的例子还有许多。为保护农民和被拆迁群众的利益，北京市委、市政府要求，在商品房开发前，一律先建设好或在开发面积中留足安置房源给当地群众，决不能让这些人成为“三无人员”；城市第一道绿化隔离带基本建成后，对于离城市最近的这些宝贵绿色空间该如何利用？在北京市委、市政府支持下，目前，北京已建成15处、总面积达1.08万亩的郊野公园，陆续免费向社会开放，供市民休憩、健身之用。
以人为本的规划理念同样在奥运场馆规划建设中得以体现。按照规划，先后有6个体育场馆设在了大学内，奥运会后可以继续充分发挥作用；五棵松体育中心未来将成为西部地区群众健身休闲的最佳选择；面积近7平方公里的奥林匹克森林公园则将在奥运会后向公众免费开放……“城市规划要做维护社会公平的守卫者，要做城市长远利益的维护者。”陈刚说，按照以科学发展观为指导、以人为本的规划价值观要求，城市规划要由关注“物”向关注“人”转变；由关注少数人向关注大多数人特别是弱势人群转变；由只关注当代人向尊重前人、照顾后人转变。这是近年来北京市坚持以人为本，对城市规划价值观按照科学发展观的要求进行的重塑，也是一以贯之的指导思想。
与时俱进是科学规划的精髓
按照国务院的要求，2004年，北京市启动了北京城市总体规划修编工作，形成了《北京城市总体规划(2004~2020年)》，受到全社会的高度评价。作为这一轮城市规划修编的具体负责人和见证者，陈刚有着更加深刻的体会。他认为，这轮规划编制最突出的特点是坚持以科学发展观为指导，将维护城市发展长远利益和维护社会公平放在首位，充分体现以人为本和关注民生的要求，同时也充分体现了科学规划要与时俱进这一精髓。
在过去，规划编制完全是政府一家的事情，政府部门包揽一切，成为规划工作几十年一成不变的工作模式。而在北京2004～2020年城市总体规划修编工作中，“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”20十字的工作方针与过去截然不同，政府显然从包揽者变为组织者。陈刚把这个转变概括为“从政府包揽到政府组织、多方参与，从闭门研究到开门规划，从自上而下到自下而上”三个转变。在这个理念指导下，先后有200多位专家、30多个部门参与北京规划修编，几十万名群众通过电话、网络、信件等方式提出意见，充分反映了群众的要求，保证了新一轮规划的科学性。
如果说政府角色的变化体现的是政府治理方式的转变，那么，在这一轮城市总体规划中，将北京从“经济中心”定位于“宜居城市”，城市规模从“贪大”到“求优”，城市空间格局从“摊大饼”到“轴向、多中心”，资源环境管理从注重“填空”到关注“留白”，从“大拆大建”到“有机更新”，从重视“大”建设到更加重视“小”社区，在给人深刻印象的同时，则更加鲜明地表明北京城市规划工作的时代特征：经济社会快速发展、日益融入全球化的、既古老又现代的新北京。“新北京”是一个目标，也是正在进行中的城市革命。新的北京总体规划的制定实施，表明“新北京”建设已步入快车道。“新北京需要有新理念，城市规划要更加突出全面协调可持续，更加突出统筹兼顾，更加注重民生。”陈刚表示，在新北京城市总体规划指导下，近年来北京城市规划工作也在不断改进中得以完善。比如，2006年修订颁布的居住配套公共服务设施规划设计指标，将涉及到居民基本生活的教育、医疗卫生、文化体育、商业金融、社区管理服务、社会福利、交通和市政公用等八类配套设施纳入规划控制范围；为了体现对老年人、残疾人等弱势群体的关注，将养老设施指标从5万人/处调整为3万人/处，并增设老年活动场站、托老所等设施，提高了社区卫生服务中心千人指标和文化体育设施千人指标；2007年，投入20亿元，启动旧城街巷综合整治改造修缮工程，重点解决居民取暖、如厕、上下水等基础设施配套和安全隐患问题，既改善了环境，也就地改善了居民的居住条件，群众普遍受益。
公众参与是科学规划的保证
自20世纪90年代以来，我国有关专家积极倡导建立公众参与城市规划机制。近年来，一些城市推行的城市规划公示与公开制度，取得了良好的效果。谈到规划工作的公众参与，陈刚认为，城市规划既是公共政策，也是一项社会活动，涉及广大市民的切身利益和长远利益，就其本质而言，城市规划的制定、决策和实施，每一个环节都不能离开公众的参加、支持和监督。“公众参与规划，是科学规划的重要保证。”
陈刚说，近年来，北京市在规划工作中充分发挥公众参与的作用，通过各种渠道征求群众意见，极大地促进了规划工作的科学化。特别是建立并执行了重大项目在开工前充分听取利益相关人意见的制度，起到了良好的社会效果。他表示，城市规划从精英走向大众，不再局限在行政与专业之内，强化公众参与，不是一时的表面姿态，而是一项长远的、实实在在的政策。住房和城乡建设部早有规定，城市总体规划在修编过程中要广泛吸收包括政府部门、社会组织、企业、个人等各方意见，要采用咨询、交流、公示等方式，促进公众对规划修编的参与。北京市在这方面一直抓得很实很细。“公众参与城市规划，可以最大程度减少规划的失误。多一个市民献言，也就多一个计策，城市规划或许会多一个亮点，少一着败笔。因为对城市最熟悉、最热爱的是市民，最有发言权的往往是他们。”陈刚说，不仅城市总体规划要问计于民，集众人之智科学制定规划，一些事关百姓民生的公共设施，更要听听居民的意见。比如，社区附近要不要设置公交车站、在哪里设，要不要增设菜市场、建在哪里等等这些具体而实际的问题，只有问计于民，才能规划、建设得更加合理，才能取得广大市民的最大认可，以人为本、注重民生才能真正从理念变成实在的效果。
公众参与不仅意味着公众参与听证、咨询和监督，还包括规划部门主动与公众接触，主动解决规划工作中的矛盾和问题。陈刚介绍，2005年以来，北京市规划部门实行了规划管理审批人员定期轮岗到信访岗位的工作制度，规划一线审批者由“后台”走到“前台”，直接面对信访群众，倾听他们的声音，解决他们的困难。这种转变一方面丰富了规划人员的阅历，使之更加了解基层群众的想法和愿望，另一方面也加强了群众信访工作。2007年市规划委机关来访量912件，比上年同期下降15%；信访立案216件，同比下降31%。今年一季度信访立案又同比下降46%。 ( 张佳丽 )
|
