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| 武汉城投开发土地资源促进城市建设 |
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| 2008-6-27 9:42:52 来源：中国建设报 |
近几年来，为了满足武汉市城市建设快速发展的需要，保障不断增长的建设资金投融资需求，在武汉市委、市政府的正确领导和大力支持下，武汉城投集团公司贯彻落实科学发展观，坚持“以改革创新促发展”的方针，解放思想，锐意创新，不断深化城建投融资体制改革，创新融资模式，拓宽融资渠道，努力开创城建投融资工作新局面。
2004年，武汉城投提出了通过土地收益平衡重大项目投资的投融资思路，并付诸实施，通过合理开发和利用城市土地资源，加快城市建设步伐，取得了一定成效。
一、思路的提出和实施情况
2003年10月，时任武汉市市长的李宪生率市政府代表团赴美国、加拿大访问考察，城投公司董事长吴长均先生陪同出访。其中一项是赴匹兹堡市考察城市建设。匹兹堡是全美最大的内陆港口之一，地理位置与武汉十分相似，与武汉是友好城市。匹兹堡市的发展在美国城市建设和规划史上具有典型意义。
匹兹堡曾是一座传统的工业城市，被称为“钢铁之都”。重工业在给该市带来繁荣的同时，留下了严重的工业污染，生态环境遭到破坏，市民健康受到损害，曾被称为“打开了盖子的地狱”。二次世界大战后，匹兹堡市通过对城市规划进行调整，大力调整产业结构，成功实现了从传统的钢铁产业向生物医药、IT产业转型；实施城市土地再开发，置换土地，大力发展住宅业，既促进了工业企业的搬迁，又提升了土地价值。匹兹堡变成了美丽、繁华、现代化的工业城市，赢得“科技之都”的美誉。匹兹堡市的发展经验给包括吴长均先生在内的武汉市代表团留下了深刻的印象。
2004年，武汉市委、市政府作出了开发建设武汉新区的战略决策，要求城投公司筹措建设资金。新区开发的资金需求量大，经过反复思考和研究，吴长均董事长向市政府提出建议：把新区的基础设施建设与土地资源开发利用结合起来，利用土地资源筹融资，利用土地收益弥补项目投资缺口，实现投资平衡。市政府高度重视并采纳了该项建议，建立了新的投融资模式。
融资模式确定后，城投集团公司和武汉地产集团合资组建了武汉新区建设开发投资公司，作为新区开发的投融资主体，负责新区的基础设施和功能性、公益性项目建设。经市政府同意，组建了武汉市土地整理储备中心武汉新区分中心，作为新区的土地储备主体，负责新区土地的征转用、收购、拆迁和储备工作。公司和土地分中心两块牌子，一套班子，实行一体化运化，主要负责四新片区的开发建设，面积17.43平方公里。为加强对新区开发建设的组织领导，武汉市政府在新区建立了三位一体的组织体系，成立了决策层面的新区开发建设领导小组；组建了日常管理和协调层面的新区开发建设指挥部，形成工作合力。几年来，新区公司和分中心累计完成投资额40多亿元，取得融资额度约100亿元。先后启动了基础设施及配套建设近20项，新区骨干路网初现雏形。征收腾退土地约8000余亩，完成房屋拆迁面积120余万平方米，实现经营性土地出让2762亩，另有500亩土地进入了出让程序，新区建设初见成效。
几年来，在新区开发建设的基础上，城投公司不断总结经验，积极探索和完善通过土地收益平衡重大项目建设投资的方法和途径，分步策划和运作了国际博览中心、杨春湖城市副中心和黄埔武湖新城3个土地项目，促进了项目建设和城市区域开发。目前，城投公司正在向市政府申报新的土地平衡项目。
二、运作模式和主要做法
1.指导思想。以党的十七大精神和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，积极探索城市建设投融资新思路、新模式，按照“政府主导、市场运作、规范操作、总体平衡”的方针，科学合理地盘活城市土地资源，利用土地收益平衡项目投资，形成新的现金流来源，增强城投公司的投融资能力、资产收益能力和抵御风险能力，实现城市建设和土地开发又好又快发展。
2.运作模式。由城投公司根据项目情况，拟定用土地平衡投资的资金平衡方案，报经市政府审批同意后，市政府划定特定区域土地，将基础设施项目与相应土地结合，在推进基础设施建设同时，开展土地整理储备工作。生地变成熟地后，进入土地市场实行招拍挂，土地供应收入全额上缴市财政，市财政在核拨土地成本、计提各项政策性资金和支出后，将剩余的土地净收益拨付给城投公司，用于重大基础设施建设项目投资，推进项目滚动开发，实现项目总体资金平衡。
3.资金运作方式。城投公司以启动资金为基础，申请项目贷款和土地储备贷款，启动项目建设和土地储备。同时，开辟信托、委托贷款、土地债券、证券化等多种融资渠道，多方筹措资金。
土地出让后，实现的土地供应收入直接缴入市财政设立的专户，公司核算土地成本，市财政部门直接将成本核拨给公司的项目专户，用于土地储备还款和再投资。实现的土地收益，在扣除各项政策性资金和支出后，核拨给城投资金管理中心，再分别拨付给对应的项目，用于基础设施建设项目还款和再投资。
4.土地运作方式。政府授予城投公司土地一级开发权。公司根据全市土地状况和年度建设和资金计划，拟订年度土地储备、供应和资金计划，上报市国土资源局和市财政局。按照市政府批准的年度计划，公司申办各项行政审批手续，筹措土地储备资金，负责划定区域内的土地储备工作，组织开展土地的收购、征用、拆迁、还建等工作，负责土地的七通一平等配套开发建设。土地储备工作完成后，委托市土地交易中心统一公开出让。
三、运作模式的优势特点
1.增强投融资能力，实现公司的可持续发展。多年来，城投承担的项目大都属公益性项目，具有良好的社会效益，但形成不了直接的经济效益，无法收回投资，增加了城投的债务负担，影响企业的长远发展。通过建立土地和项目的联动机制，将纯经营性项目策划转换成准经营性项目。以土地资源为基础申贷，受到了金融机构的支持和认可，增加了授信额度。还可探索土地信托、债券、基金、证券化等多种形式的融资，丰富融资手段，拓宽融资渠道。以土地收益作为偿债基础，建立了有效的还款机制，通过基础设施建设带动土地资源的科学开发，提升土地价值，增加城建资金来源渠道，减轻债务负担，提高了风险防范能力。
2.统筹土地储备和城市建设。把项目和土地联动起来，可以在建设重大城建项目时，同步推进沿线土地储备开发，能够使市政建设和土地开发配套进行，推进重点项目周边区域城市开发，快速提升城市功能，改善城市面貌，实现城市建设和土地开发又好又快发展。此外，政府通过科学合理地利用土地资源，最大限度地获取项目建设带来的土地增值收益，为城市建设筹集更多资金。
3.提高了土地开发效率，拓宽建设资金来源渠道。政府授予城投公司土地一级开发权，明确了城投参与土地储备的责权利，公司可以独立开展土地储备工作，大大调动和发挥参与土地储备的积极性，优化了运作机制，提高了工作效率，能够加快实现土地储备和供应，推进城市区域开发步伐。同时，可扩大资金来源，逐渐改变资金主要依靠财政拨款的单一渠道，发展成为财政拨款的重要补充。
四、面临的主要问题和困难
从近几年的运作情况来看，该种模式在资金筹措、加快开发等方面发挥了积极作用，但同时也面临着一些困难和问题：
1.土地储备管制严、难度大、流程长。项目投资能否实现平衡的关键在于盘活土地资源，由于受国家宏观调控政策影响，国家严格土地审批，严控农用地转用。国家限制土地储备贷款，融资工作面临着较大压力。征地拆迁难度加大，缺乏有效的制约手段，导致土地储备的难度加大，周期拉长。如果长期不能完成土地出让，实现资金回流和循环，项目投资平衡将受到影响。
2.利益协调难度大。土地涉及到农民、乡村、属地政府等各方利益，利益取向并不完全一致，合作与摩擦并存，工作协调难度大。城投公司负责的大都是区域性土地开发，不仅仅是经济行为，而且要解决社会问题。但由于现行配套安置政策滞后，有的政策之间不一致。此外，政府管理体制也存在缺陷，导致用于平衡的土地出现了被批租和占用的现象。
3.土地成本和收入的不确定性加大。国家提高了各项土地税费标准，提高了征地拆迁补偿标准，预期还将不断提高。被征地单位的征地拆迁补偿标准期望值不断提高，少数人受利益趋动抢建违章建筑，这些因素导致土地储备成本上升较快。受国家对房地产业实施宏观调控影响，土地市场出现了降温的迹象，国家也加强了对土地供应收入的管理，增加了预期土地净收益的不确定性。 申志忠/文
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