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| 厦门市规划局局长赵燕菁：制度设计与产权重建是当务之急 |
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| 2008-7-3 10:32:43 来源：中国建设报 |
“制度因素，很快就会成为震区灾后重建面临的最突出问题。如果在规划阶段忽视这些因素，就有可能抑制重建的速度和质量，甚至给灾区带来二次伤害。这种无形的“内伤”对灾区未来的影响可能更甚于地震。”
在灾后重建规划过程中，良好的制度设计和灾后产权的重建，很可能比物质建设本身更重要。在日前召开的2008城市发展与规划国际论坛上，厦门市规划局局长赵燕菁在报告中提出：正是这些看不见的“制度基因”，决定了一个涅磐的城市是变为一只“鸡”还是“凤凰”。
不能照搬唐山规划模式
赵燕菁分析说，1976年大地震之后的唐山，积累了和平时期大规模城市重建的经验。但在当年的唐山，几乎所有的财产（甚至家庭使用的家具）都是“公家的”。国家就像一个大企业，重建过程中财产的灭失、恢复和交换，只不过是在这一大企业内部总公司和分公司、分公司或分公司内部（中央政府和地方政府或国企A国企B之间）核销或转移。
然而，在今天的四川，城市财富却早已不再是由单一产权的“政府”拥有。居民和企业法人积累的财产，占了城市社会财富总额的很大部分。自然人和法人通过交易（向政府交税、房改、企业改制）获得了独立的产权。
他认为，产权制度的差异，决定了唐山规划的模式，不能在汶川被照搬。
个人土地权益应当恢复
灾后重建绝不仅仅是传统意义上的物质重建，更重要的是城市制度和产权关系的重建。
赵燕菁分析说，对政府来讲，最主要的是要恢复学校，道路、桥梁、给水、排水、供电、通信等公共基础设施以及派出所、消防等公共服务场所。在建设的一开始，这些资产就应当有明确的业主代表地方政府提出条件、监造并负责资产的接受。同时，要理清震前地方政府的各种契约关系，并根据不同的情况，制定政策核销、赔偿或延续这些关系。
不动产往往占个人财产中的最大比例，对这部分权益的恢复，应当是灾后产权重建的核心。在地震中，地上物可能因遭到损毁而贬值，但土地权并未因此而消失。无论是就地重建还是异地新建，这部分个人产权都应当予以恢复。“一旦这部分权益得以恢复，个人就可以重新成为社会经济链条中有意义的主体，从而积极参与到震后重建中去，而不仅仅是一个被救助的旁观者。”赵燕菁说，“个人财产的再登记和确认，应当是一个比城市的物质规划更优先的工作。”
建立“总业主”模式
这次震灾受灾面大，当地政府短期内几乎完全丧失了依靠自身力量重建城市公共服务体系的能力。目前，中央已经将灾区重建按照地区分解给不同的省（直辖市）。赵燕菁认为，这样做非常有利于在整个灾区重建大范围同时启动。
下一步，各省必须尽快再将各镇村分解到不同的城市。分解后的镇村规模大约都在1万人以内，大约相当于一个大型的居住区。这样规模的社区建设，完全在城市政府可以掌控的范围之内。
此时城市就存在当地政府、中央政府和各援建城市政府等多个投资和利益主体。因此，必须有一个“总业主”，负责所有投入和产出的决定和集资的平衡。最理想的总业主就是当地政府，但当地政府（特别是许多县以下的地方政府）在地震中遭到重创，加上赈灾带来的额外工作，使得他们无法集中精力，快速启动大规模的灾后重建。这时，对口支援的城市就必须承担起更多的责任BOT中文含义，作为“代业主”承担起大规模建设的主要任务。
在这个过程中，当地政府除征地拆迁外，最重要的工作就是重新确认震前的各项产权——特别是土地相关的产权。中央政府则更多扮演着政策指导和资金监督的作用。
赵燕菁认为，这个以对口支援城市为主，地方政府和中央政府参加的“总业主”模式，适用于县以下的城镇重建。
代建公司运作项目
赵燕菁同时指出，重建工作应当由一个独立的城市投资公司负责整个项目的运作。这个公司相当于项目的代建公司，应当由对口援建城市负责组建。公司负责所有工程招投标、发包、监理并负责移交给指定的业主单位。同时，综合协调代建工程（如道路）与其他工程（如电力）的关系。代建公司的组织水平将会在很大程度上决定重建项目的质量和成本。为此，他建议，中央和地方政府应当迅速出台灾区的工程预算标准，以便代建单位编制项目的预算及业主单位核定成本。
打破常规做规划
大多数受灾城镇，规模不过相当于一个大型社区。但城市规划面对的是多样化的产权带来的制度问题。
为节省时间，可以打破常规，将总体规划和修建性详细规划合并一起编制并审批。赵燕菁认为，在这种情况下，规划的深度，第一要直接做到可以区分不同的产权；第二要做到能够对整个项目的投入产出进行可行性分析。据此分解后的各项单项工程，要达到可以直接作为项目立项的要求。
整个重建规划首先要决定原址重建还是异地重建，不论哪种模式，都涉及到原来城市土地所有者的产权重建问题。对于全部重建的城市，存在着一个原有产权的赔偿标准和方法问题。如果异地重建，还要有一个新址土地征用的问题。在一开始，就要确定一个统一的基准。这些都涉及到大规模的产权转移和重建。
避免把沿海空间模式搬到灾区
确定了重建的选址和重建的模式，就可以迅速展开常规的各种专项规划设计。赵燕菁认为，在这个过程中，最主要的是要避免把沿海地区的空间模式（大路网、大街区）搬到灾区。
由于灾区经济相对不发达，微观经济主体的规模较小，大型的无法产权细分的用地划分模式，对灾后产权的重建会产生很大的制约。而强行捆绑在一起的产权，会对未来城市经济要素的流动、重组带来极大的制约。因此，从用地规划开始，就应考虑灾区产权形态和尺度的多样性。许多在发达地区已经不多见的供地模式，如产权地块、宅基地等，都可能会成为灾区的主要形式。这些都会给土地利用规划（路网模式、地块划分、功能分区等）带来新的要求。
资金援助不能成为“堰塞湖”
此次震灾，国家和民间的援助极其巨大。随着灾后重建的开展，各对口支援城市的大规模卷入，外部捐助的规模还有可能进一步扩大。汹涌而来的资金，已经成为悬在政府头上的“堰塞湖”。
如何最高效率地利用巨大的社会援助，成为灾区重建规划的另一个核心目标。赵燕菁认为，将规划细化到项目和微观产权的深度，可以打通不同的社会救助通向灾区社会微观主体的渠道，有助于不同性质的救助有序、公平地流向每一个受灾的个体。
例如公共项目的成本可以进一步细分为征地拆迁和工程建设成本。征地拆迁成本由地方政府负担，工程建设成本由对口支援负担。对口负担的成本由以进一步细分为道路和附属设施（绿化、路灯）。如果绿化或路灯可以细化为更具体的单价（例如一棵树或一个路灯），还可以通过社会认领、捐助等形式，为救灾善款开辟直接的通道。国家补助则可以按照比例（每100元成本，补助10元）注入项目。同样，中小学、小学等公共建筑也是如此。
企业和其它盈利的部门，也可以分为土地和土建两大部分。其土地权利可以按照震前的价值（或面积）就地或异地恢复，如需新增土地，征地拆迁成本由地方政府负担（中央政府补助），基准地价有对口单位负担（相当于对口支援地区替当地政府恢复原来与企业的契约），场地清理费和新厂房、商店、酒店的土建成本（包括比灾前容积率增加部分的地价），原则上讲，都应有原来的业主承担。
类似地，个人不动产产权的重建，也可以采用这一途径。
为了满足制度重建的需求，城市规划就必须界定到每一个项目，每一个产权单元，每一个政策区。（赵燕菁供图） 本报记者 李兆汝
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