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| 经济适用住房的回顾与前瞻 |
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| 2008-7-3 10:47:36 来源：中国建设报 |
1998年，国务院颁布的关于深化住房改革的“23号文件”中决定，在我国实行住房分类供应制度，对中低收入者供应经济适用住房。据当时预测，我国经济发展到一定阶段后全体居民可能划分为：高收入者占20%、中低收入者占70%～72%、最低收入者占8%～10%。可见，供应中低收入者的经济适用住房拥有最大的覆盖面，必须“建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系”。
这是我国第一次推行住房分类供应制度，没有实践经验，因而借鉴和学习了国外的某些做法。在推行住房分类供应制度的国家中，美国和新加坡较有代表性。美国的办法是，对占居民总数20%%的高收入者供应商品房，对占居民总数60%%以上的中等收入者供应“社会住宅”，对占居民总数10%%以上的低收入者供应廉租屋。新加坡的办法是，对占居民总数10%%以上的高收入者供应高价商品房，对占居民总数75%%以上的中等收入者供应“政府组屋”，对占居民总数8%%～10%%的低入者供应廉租屋。
可见，我国提出经济适用住房的覆盖面，介于美国和新加坡之间。这也是由于我们已经认识到，国外的办法还需要结合我国国情，并通过实践检验不断进行调整。
经济适用住房制度推进中的矛盾和问题回顾
经济承受能力问题。归根结底地说，住房问题是个经济问题。如果政府经济实力强，人民收入高，住房问题就容易解决。上世纪90年代的美国，人均国内生产总值超过3万美元。中等收入线（各城市不一样）的低限在2.4万美元以上，高限为10万~12万美元，按当时的汇率计算，相当于人民币20万~90多万元。这样的收入，在我国可以划入高等收入。1998年我国人均国内生产总值不到1000美元。2002年，有几个城市以每套住房80平方米的标准进行测算，结果显示房价与收入比高达12倍左右，大多数中等收入者已经处于“买房难”的境地。可见，经济承受能力不足是房改遇到的最大难题。
低收入者能否纳入购房行列的问题。我国在房改时考虑到，如果对全体低收入者都供应廉租屋，将远远超出政府的经济承受能力，因而决定，把低收入者分成两部分：一部分为最低收入者，对他们供应廉租屋；另一部分为低收入者，对他们供应经济适用住房。但是这样做虽然缩小了廉租屋的供应面，却又出现了新的问题。既然许多中等收入者都存在着“购房难”问题，低收入者当然更缺乏购房能力，让他们购买经济适用住房，必然会进一步加大“购房难”人群的比重，不利于新制度的推行，也有悖于买得起房就划入中等收入者的理念。因此，低收入者应否纳入购房居民行列，从理论到实践，一直是一个有争议的问题。
关于中等收入者住房的社会保障含量问题。中等低收入者占居民的比重很大，又有一定的购房能力，因而西方国家政府给予的社会保障比重较小。而我国中低收入者购房能力却相当不足。为此，政府给予了经济适用住房以免收土地出让金和税费减半等较多的优惠政策。据1999年测算，这部分优惠占房价的比重约为15%~20%，而随着近年土地出让金的快速上涨，这个比例已经上涨到30%以上，大大增加了政府的负担。同时，由于许多城市政府在建成区内掌握的土地甚少，很难提供较多的土地。这也是这些年来经济适用住房占总建房量比重一直很小的重要原因。
分类供应住房能否做到对中、低收入者“全覆盖”的问题。美国和新加坡是对中、低收入者住房实行“全覆盖”分类供应的。我国的“23号文件”基本上也是按这一目标来要求的。但实行的结果是，前些年每年新建经济适用住房都只占到总建房量的4%%~6%%，新增的廉租屋更少。截至2007年，新增廉租屋占总建房量的比重还不到1%，离“基本上全覆盖供应”的要求都有较大差距。
加强调控管理的问题。新加坡在实行住房分类供应之初，面临着住房紧缺、居民购房能力弱及人均拥有土地面积少等问题，因而采用了由政府组建“政府组屋”出售给中等收入者的办法。这种直接加强调控管理的办法，能够严格地控制住房的套型、价格和供应对象，在经济困难的条件下保障中低收入者的住房供应。在我国，由于忽视调控管理，出现了诸如房价上涨过快、住房供应结构不合理等不少突出问题。经济适用住房除了供应量过少外，还产生了不少其他问题，如：有的城市经济适用住房与商品房同价，使社会保障的“优惠”落入了开发商囊中；有的城市不限制经济适用住房的套型，致使最大经适房面积竟达每套300多平方米；有的城市不控制供应对象，竟出现1人买10套经济适用住房的“怪事”，等等。虽然这些问题在加强宏观调控以后得到了逐步解决，但产生的恶劣影响不容忽视。
属于前瞻性的几个问题
逐步前进与突出重点。2007年11月，原建设部等9个部门联合发布了《廉租住房保障办法》和《经济适用住房管理办法》。这两个办法，体现了逐步前进和逐步到位的理念。
《廉租住房保障办法》提出，要“逐步解决城市低收入家庭的住房困难”。这一提法，摒弃了过去廉租屋只供应最低收入者的老提法，改为与国际接轨的、供应“低收入者”的新提法。这是一个重要的进步。文内提出的“逐步解决”，也体现了从实际出发逐步到位的正确态度。
《经济适用住房管理办法》提出，经济适用住房是“解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分，经济适用住房供应对象要与廉租住房保障对象相衔接”。由于目前廉租住房远不能覆盖低收入者的全体，而经济适用住房含有较多的社会保障，又难以较多地扩大其建设量，让它只供应低收入家庭，既未超出“供应中低收入者”的范围，又不会过多地增加政府负担，还能扩大低收入家庭住房保障的覆盖面，定会得到广大群众的理解和支持。
关于逐步扩大覆盖面的问题。自1998年以来，新增的廉租屋和经济适用住房数量较小，在今后一段时间内，扩大覆盖面的任务仍然很重。特别是要把不断增加的农民进城定居人口纳入保障范围，任务更重。因而，各城市采取逐步扩大中低收入者住房覆盖面的办法，是从实际出发的。
计算和弄清楚住房覆盖面，是个很复杂的问题。其基础是各类居民户数与存量住房套数，但因有的人拥有两三套甚至更多套住房，因而不能单纯用两者的比例计算已经达到的覆盖面，也不能单纯用两者之差计算出缺房数。同时在各种购房需求中，既有无房居民购房、又有有房者为改善居住条件购房等居住需求，还有住房投资需求等，也需要进行具体分析。因此，加强信息工作以掌握基数，提高对各种复杂情况的科学研究，动态地做到对住房实况心中有底，才能作出科学决策。
关于划分居民收入线的问题。我国统计部门每年都会公布高、中、低收入的统计数，在此基础上，由各城市公布廉租屋和经济适用住房的供应标准，一般是以人均住房面积和人均收入两个指标为主，再加上需有本市户口等其他辅助指标而限定的。这种办法符合我国的现实。我建议，城市政府将每年的廉租屋和经济适用住房供应标准和供应数量纳入城市年度计划，经市人代会通过公布，在全市人民监督下去完成，有计划地实现“应保尽保”。
关于中等收入者的住房社会保障问题。中等收入者占居民总数的比重很大，在坚持住房分类供应体制的基础上，且经济适用住房只供应低收入者之后，更应对这部分居民的住房保障进行着重研究。我建议，对中等收入者的住房供应采取以住房商品化为主、并与适度保障相结合的办法。其社会保障含量，一般控制在占房价5%%以内，主要通过减税和提供“平价”土地来实现，并明文公布以达到众所周知。同时，社会保障的覆盖面采取逐步增长的办法，可以先保中下收入者，然后逐步向中中甚至向中上收入者发展。这种住房，可以直接命名为中等收入者住房。目前各城市推行的双限房只要适当作些调整就可全面达到上述要求。为此，我建议，将含有适度社会保障的中等收入者住房正式命名为“双限房”。“双限房”的社会保障含量、覆盖面以及每年的供应量，由各城市因地制宜地确定，并适时制定管理办法，予以规范化和法制化。
明确对中等收入者住房的供应政策，有5个重要作用。其一，只有对高中低收入者都制定了不同的供应政策，才能形成完整的住房分类供应体系，并明确今后的发展和奋斗目标；其二，对中低收入者的住房社会保障既有总目标，又采取逐步扩大覆盖面的办法，与不断发展提高经济承受能力紧密衔接，具有实施的可行性；其三，有利于逐步解决好中下、中中收入者的购房难问题；其四，明确了双限房含有社会保障，政府就有理、有权去调控其套型、价格和供应对象，较好地把政府调控房价、套型等宏观调控任务落在实处；其五，明确中等收入者住房可售可租（含存量住房出租），使其成为租房市场的重要组成部分。
坚持合力推进。住房问题是一个社会性、政策性和经济性都极强，且涉及面极广的系统工程。在共同确定发展目标和稳步推进的过程中，有关各方、包括法制建设、资金保证、土地供应、税收调节、金融支持、主管机构和公务员人数保证等，都要与时俱进地不断调整和改进，既要求各方面齐心合力，又要求各个环节同步前进（有的环节还要适度超前），以保证其顺利、健康发展。 中国房地产及住宅研究会常务副会长 包宗华
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