城镇供水日常安全保障与应急体系建设
　　
中国城镇供水协会秘书长  刘志琪
　　
（2005年10月30日，北京）

　　前言：在2003年“非典”爆发期间，为提高行业应对突发事件的意识，加强城市供水安全保障与应急体系建设，中国水协经研究向建设部提出了相关建议，得到了部里科技司的大力支持，并将此项建议内容列为由部长基金支持的专项课题：“城镇供水安全保障及应急体系研究”。课题由中国水协承担，并组织上海市给水管理处；中国水协科技委、企管委；北京和天津自来水集团等单位进行了相关的研究工作。中国水协负责总报告，上海市给水管理处、水协科技委、企管委及北京、天津自来水集团等单位，分别负责政府主管部门和供水企业内部的安全保障与应急体系研究和应急技术措施等分报告的编写工作。
　　
　　中国水协在研究和起草总报告的过程中，在各分报告的基础上，又收集了大量国内外相关资料，并根据现阶段中国的国情和行业实际，提出了一个初步的城镇供水安全保障与应急体系的框架模型，供各级政府主管部门及供水企业在制定相关法规、政策、制度和应急预案时作为参考，同时提供一些主要的应急技术措施作为这一框架模型的技术支撑。此外，本课题还根据当前需要和未来发展趋势提出了一些建议。
　　
　　为了便于宣传和使广大供水界的同行了解报告的相关内容，我在总报告基础上进行了提炼、整理和加工、修改，形成了现在的这份报告，供各方面学习参考。同时也向参与此项工作的上海市给水管理处、中国水协科技委、水协企管委、北京、天津自来水集团公司等单位的有关同志表示衷心感谢！
　　
　　
　　水是人类社会生存和发展的必要条件，是其他任何物质都无法替代的宝贵资源，可以说，没有水就没有人类社会的今天，没有水的安全，就没有人的健康、社会的稳定和经济的可持续发展。随着二十一世纪的到来和经济全球化进程的加快以及环境污染的加剧，水已经成为国际社会关注的焦点问题之一，水安全问题也受到了世界各国的普遍关注，我国政府也高度重视水的安全，特别是城市供水的安全保障问题。
　　
　　进入二十一世纪，全球范围内接连出现各种突发性事件，如2001年的美国“9 •11”恐怖袭击事件，英国的 “疯牛病”，以及2003年上半年我国的“非典”爆发等，都超越了传统安全的概念，因而属于非传统安全问题。在城镇供水领域，保障供水传统上主要是通过建设供水设施、满足需求和改善供水水质以及提高供水水平为主，现有的政府管理体制和企业的经营机制，要应对非传统安全问题还存在许多的缺陷和薄弱环节。如去年发生的河南汝阳投毒案；南京及杭州因电力线路故障而导致大面积停水事件等，都充分说明了问题的严重性。因此，针对非传统安全问题，建立和健全城镇供水的日常安全保障机制和发生紧急情况时迅速有效的应对机制，建设一整套与城市化快速发展相匹配，与经济社会可持续发展相协调，与人民生活水平不断提高相适应的城镇供水安全保障与应急体系，以确保任何情况下城市的供水安全，是需要我们认真对待和研究解决的新课题。
　　
　　一、我国城镇供水日常安全保障与应急体系现状及存在问题
　　
　　（一）日常安全保障体系现状
　　
　　现有的城镇供水日常安全保障与防范工作主要是以城镇供水企业为主，政府部门重点对供水水质实施监督，行业水质检监测和政府的监管体系正在逐步建立和完善过程中。
　　
　　1、城镇供水日常安全保障的法律、法规依据
　　
　　目前涉及城镇供水日常安全保障的法律、法规、规章及相关的规范性文件主要有：《水法》、《水污染防治法》、《城市供水条例》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》、《取水许可制度实施办法》、《城市供水水质管理规定》、《生活饮用水卫生监督管理办法》、《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》等，主要是针对水源和供水水质方面的规定。
　　
　　2、政府部门对日常供水安全的监督管理
　　
　　与目前的法律、法规体系相对应，各级政府的相关部门对日常供水安全的监督管理主要也是针对供水水质方面的。主要有卫生防疫部门的卫生监督和各级建设（水务）主管部门的水质监督和水质抽查。
　　
　　3、建立水质监测体系
　　
　　建设部第67号令《城市供水水质管理规定》（1999年2月3日发布，２００４年７月２３日修正），提出了城镇供水水质管理实行企业自检、行业检测和行政监督相结合的制度。同时提出了建立“两级网，三级站”的城市供水水质监测体系。
　　
　　4、城镇供水企业是日常安全保障的主体
　　
　　到目前为止，城镇供水企业作为以国有资产为主体的城市公用企业，承担了保障日常供水安全的主要责任。

　　（二）现有城镇供水日常安全保障体系存在的问题
　　
　　1、法律法规不健全
　　
　　目前城镇供水的安全保障缺乏专门的法律、法规，没有完全形成在政府部门领导下，各有关部门和全社会各方力量共同参与的防范体系，往往是出了问题才引起政府重视，采取临时性的动员来解决问题。
　　
　　2、政府监管体系不完善
　　
　　目前我国正处于经济转型期，能够适应市场经济发展的、完整的政府监管体系和监管制度还没有真正形成，包括监管的法律法规、监管体系、监管内容、监管手段、监管制度和监管程序等还处在研究和探讨阶段。
　　
　　3、水质监测体系不完善
　　
　　行业检测与企业的自身检测划分不清。同时行业检测和政府的行政监督作用也未能充分、有效地发挥。水质检测还只是针对出厂水和管网水，对用户终端水还未做到有效的检测，不能完全保证每个用户都能用上合格的水。
　　
　　4、现有的供水系统规划、设计标准方面还存在安全缺陷
　　
　　由于历史的和经济的原因，目前的城镇供水系统规划、设计的标准规范及相关的规定中，对于新凸显出来的非传统安全问题考虑不足，使现有的城镇供水系统安全保障难度加大。
　　
　　5、日常安全保障体系建设的发展不平衡
　　
　　由于地区间经济发展水平不一，各地对供水安全保障的重视程度不同等原因，造成各地供水日常安全保障体系建设的发展不平衡。相对而言，各主要大城市的供水日常安全保障工作做得比较好，中小城市要相对差一些。
　　
　　（三）城镇供水应急体系现状
　　
　　目前，按照常备不懈，统一指挥，分区负责的原则，各地已初步建立了以供水企业为主体的城镇供水应急体系，包括成立应急指挥机构，制订应急预案和建立技术、物资和人员保障系统。应急机构、实施程序和措施已经在一些危机事件的处理中发挥了重要作用，如杭州停水事件的及时解决等。
　　
　　（四）现有城镇供水应急体系存在的问题
　　
　　1、应对突发性事件的法律法规体系不完备，有些地方的政府部门在缺乏相应法律依据的情况下，对供水应急指挥体系建设重视不够，政府各部门间缺乏有效的组织应对和协调配合机制，发生突发事件时缺乏法定的信息公开要求。
　　
　　2、供水应急体系主要以供水企业为主体，没有纳入城市公共安全防范体系的总体规划中，物质和资金的保障程度不够。
　　
　　3、对整个供水系统存在的安全隐患和薄弱环节评估不够细致和全面，许多地方还从来没有进行过这方面的评估。
　　
　　4、有些城市的应急预案制定流于形式，具体落实上做得不够。
　　
　　5、公众的安全防范意识不足。
　　
　　二、城镇供水日常安全保障与应急体系建设的目标与原则
　　
　　（一）日常安全保障与应急体系建设目标
　　
　　1、建立法规体系完备、各级政府依法监管、供水企业严格管理、积极防范、各部门职责明确、协调配合、社会公众主动参与的，与经济社会发展水平相适应的城镇供水日常安全保障体系。
　　
　　2、在上述日常安全保障体系基础上，在统筹规划的城市公共安全保障与应急体系框架内，建立覆盖面广、信息畅通、监测灵敏、反应迅速、指挥有效、处置有序、措施得当、保障有力、分级管理与分区负责相结合的城镇供水应急体系。
　　
　　（二）日常安全保障与应急体系建设原则
　　
　　１、法规完善、责任明确。应制定和完善相关法律法规，明确各级政府、政府各部门、供水企业、检测机构、用户、媒体、公民等各自对保障供水安全所担负的法定职责，依法确定各方职权和所承担的义务，依法实施监管，以便更有效地保障日常安全和处置突发事件与紧急情况。
　　
　　２、统筹规划、协调配合。应以城市为主体统筹规划日常安全保障与应急体系。城镇供水安全保障体系应纳入城市公共安全保障体系进行统一规划建设，在城市统一的安全保障体系中，各部门应在明确职责的基础上加强协调、信息共享、密切配合。
　　
　　３、分级管理、分区负责。应建立各级政府分级负责，以城市政府为主的供水日常安全保障与应急体系。各级地方政府对本行政区域内的供水安全负责，上级政府和机构依法实施监督与检查，并注意城市与地区间的协调。同时，应根据突发事件的影响人口、危害程度进行分级，确定不同级别的情况报告、应急响应、预案启动程序等。
　　
　　４、防范为主，平战结合。要以日常安全防范为主，同时把日常安全防范与应急预案的宾建立和应急事件的处理措施相结合。
　　
　　三、城镇供水日常安全保障与应急体系的结构与内容
　　
　　（一）纵向结构与内容
　　
　　城镇供水日常安全保障与应急体系的纵向结构与内容主要应当包括自上而下的日常监管与应急指挥体系和自下而上的报告制度。
　　
　　——国务院建设行政主管部门负责全国城镇供水安全监管与应急指挥工作。
　　
　　——各省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的城镇供水安全监管与应急指挥工作。
　　
　　——城市人民政府负责本行政区域内的城镇供水的日常监管和应急指挥工作。
　　
　　——城市供水企业担负本服务区域内供水设施的日常安全运营和供水保障工作，发生紧急事件时，在城市应急指挥机构的领导下，落实应急预案中供水企业的相关职责和相应的技术措施等。
　　
　　（二）横向结构与内容
　　
　　城镇供水安全保障与应急体系的横向结构与内容主要是指同级政府各有关部门和机构之间，重点是城市政府各部门、城市供水企业及各有关单位之间的责任分配和协调配合机制。要进一步明确各级政府特别是城市政府的计划、财政、建设、水利、环保、卫生、公安、供电、通信、交通、民政、新闻等各有关部门和单位在城镇供水日常安全保障和应急体系当中的责任和相互协调配合的要求，以便达到既可保证日常的安全供水，又能做到发生紧急情况时各就各位，各司其责。
　　
　　城镇供水安全保障与应急体系的纵向与横向结构框架图（略）
　　
　　（三）网络结构
　　
　　城镇供水安全保障与应急体系的网络结构主要应当包括城镇供水系统本身的网络和水质监测网络。
　　
　　四、城镇供水日常安全保障与应急体系建设要求
　　
　　（一） 日常安全保障体系建设要求
　　
　　1、政府主管部门
　　
　　１）中央政府
　　
　　国务院建设行政主管部门负责全国城镇供水安全监管工作。具体职能应当包括：起草相关法律、法规，制定相关政策及监管制度，指导地方政府转换职能，建立供水监管体系，完善水质监测网络，并领导其开展工作。
　　
　　2）省级政府
　　
　　各省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的城镇供水安全监管工作。应建立省级供水安全监管机构，明确省级行政主管部门的法定监管职责和程序，强化省级主管部门对城镇供水安全保障的监督。
　　
　　3）城市政府
　　
　　按照国家和地方有关法律、法规、规章和政策的规定，建立城镇供水安全监督体系并具体组织实施。要明确城市供水行政主管部门的安全监督职责，组织对供水设施的安全性和薄弱环节进行评估，并根据评估结论采取相应措施等。城市建设（水务）行政主管部门的监管应当制度化、经常化，即监管内容、监管方式、监管程序应当有明确规定，监管实施频率、结果、处理办法应当有文字记录，并依法公布。
　　
　　同时加强对自备水源和二次供水的监管。
　　
　　2、城镇供水企业内部日常安全管理要求
　　
　　1）建立供水安全管理领导和监督机构；
　　
　　2）建立健全规章制度；
　　
　　3）加强设施设备的更新改造与维护与管理；
　　
　　4）加强安全防护措施；
　　
　　5）加强水质监控；
　　
　　6）加强员工队伍建设。
　　
　　3、水质监测
　　
　　1）进一步健全国家和地方两级城市供水水质监测网络，并充分发挥其作用。要将政府水质监管、行业水质检测与供水企业自身水质检测划分清楚。政府水质监管应在企业自检和行业检测的基础上进行抽检或进行常规性检查。
　　
　　２）企业的水质检测是企业自身产品质量管理的一部分，企业应如实向政府主管部门报送检测结果，并对自己出具的检测结果承担法律责任。
　　
　　３）水质检测结果按有关规定经一定程序批准后，应在新闻媒体上公布。
　　
　　（二）应急体系建设要求
　　
　　1、政府部门的应急指挥体系建设要求
　　
　　1）国家和省、自治区建设行政主管部门
　　
　　——国务院建设行政主管部门负责依据国家有关法律法规制定相关政策，指导和监督全国城镇供水应急指挥体系建设工作，也包括对局部地区发生紧急事件时的监督，并负责全国性、跨地区的城镇供水应急指挥工作。
　　
　　——各省、自治区人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的城镇供水应急指挥体系建设负有指导和监督责任，也包括对所辖城镇发生紧急事件时的监督和处置，并负责组织协调和领导本行政区域内的城镇供水应急指挥工作。
　　
　　2）城市政府的应急体系建设要求
　　
　　城市是应急体系建设的重点和处理突发事件的重要区域，必须注重应急体系的建设与完善。
　　
　　——要建立权威高效的指挥领导机构；
　　
　　——制定切实可行的应急预案；
　　
　　——明确相关部门职责，分工落实；
　　
　　——建立统一指挥、协调配合的机制；
　　
　　——要有畅通无阻的信息渠道；
　　
　　——要建立强有力的后勤和物资保障系统。
　　
　　3、城市供水企业内部应急体系建设要求
　　
　　1）建立应急处理领导指挥机构；
　　
　　2）评估薄弱环节，制定应急预案；
　　
　　3）在政府部门支持下，加强备用水源的建设与保护；
　　
　　4）应建立重要设施设备的后备措施；
　　
　　5）加强应急需要的物资储备；
　　
　　6）要进行信息化与数据备份；
　　
　　7）设置安全预警与防范系统；
　　
　　8）有应对突发事件的技术保障措施。
　　
　　五、相关建议
　　
　　（一）要加强立法、完善相关标准
　　
　　1、建议制定颁布《市政公用事业法》，确立包括城镇供水在内的市政公用设施运营监管体系和制度，使政府部门的安全监管和企业的日常安全运营管理及应急事件处理等均有法可依。
　　
　　2、应尽快修订《城市供水条例》，制定《城市供水水质督察条例》，强化水质安全保障与监督管理方面的规定。
　　
　　3、制定和完善安全管理的相关标准和规范。
　　
　　（二）要以日常防范为主，常备不懈
　　
　　日常安全保障是防止和减少突发事故的基础性工作，也是在突发事件发生后及时处置、降低损失的保证。要组织专门机构或专家对城镇供水系统进行全面评估，甄别出影响城镇供水系统安全的关键部位和易受到攻击的薄弱环节，作为日常安全保障工作的重点。
　　
　　（三）各级政府部门要协调配合，信息共享
　　
　　数据信息共享在应对紧急情况时显得尤其重要，及时取得所需资料信息，迅速作出决策，就意味着能在最短的时间内控制事态的发展和损失的扩大。建议有条件的城市均应建立基础设施地理信息系统和应急指挥调度信息系统，并实现各有关部门间有条件的信息共享。
　　
　　（四）应加强安全保障与应急体系建设的资金投入
　　
　　从长远看，为保障城镇供水安全，应当建立专项资金，专门用于城镇供水日常安全保障与应急体系的建设，以保证在供水安全方面有持续稳定的投入。要在清楚地界定政府与企业各自职责的基础上，由企业保证所需资金，除此之外的，则应当由政府投资。可以在水价内提取一定比例作为基金，即明确在水价内包含安全保障和应急处置资金，主要用于发生紧急情况或供水安全受到威胁时所必要的投入。
　　
　　（五）加强科研攻关
　　
　　建议设立以下课题进行专项研究：
　　
　　1、城镇供水设施规划设计安全指标体系（针对非传统安全问题）；
　　
　　2、城镇供水系统脆弱性评估；
　　
　　3、城镇供水系统防范生化袭击等关键技术研究；
　　
　　4、 国内外城镇供水系统日常安全管理与应急体系建设比较；
　　
　　5、 城镇供水安全保障及应急体系建设示范研究。