一、起草背景

    国家、自治区层面的目标任务要求。为贯彻落实党中央、国务院、住房城乡建设部《法治政府建设实施纲要》（2015-2020年）及自治区党委、政府《广西壮族自治区法治政府建设实施方案》（2016-2020年）关于“建立健全行政裁量权基准制度”的有关精神，根据自治区人民政府办公厅《关于全面建立行政裁量权基准制度的实施意见》（桂政办发〔2017〕49号）（以下简称《广西行政裁量权实施意见》）的具体要求，2017年底前，全区各区直部门要建立健全本系统行政裁量权基准制度（包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查等），同时须细化、量化行政裁量标准，统一规范行政裁量范围、种类和幅度，并将系列裁量权基准向社会公布，要求执法部门严格执行。另，建立健全行政裁量权基准制度也已经正式列入2017年度法治政府建设考评指标体系。因此，建立健全行政裁量权基准制度是国家、自治区层面提出的硬性目标任务要求。

    住建系统执法现实层面要求。我国住房城乡建设领域涉及的法律、行政法规、地方性法规、规章都主要由行政机关通过行政手段依法严格执行。由于各地经济社会发展存在一定差距，立法机关在制定法律、法规、规章时，尤其是在设定行政处罚种类、幅度时，考虑到各地的实际情况不同，从而相应地赋予行政执法机关一定的行政处罚自由裁量的权力。但从我区住房城乡建设领域看，执法人员素质整体不高，行政执法机关、行政执法人员在从事行政处罚工作时，大量存在着凭执法人员主观意志、个人判断作出行政处罚的情形，即：因人、因时、因地不同，作出的自由裁量行政处罚轻重、幅度、结果不同。最终导致行政管理相对人对行政执法机关行使自由裁量权的行政处罚产生异议，甚至提起行政复议、行政诉讼或大面积上访，造成了行政执法机关与行政管理相对人之间关系紧张，矛盾激化，影响了法律法规的贯彻实施，也影响了行政管理效率的提高和社会的稳定。虽然本系统部分执法部门早在四年前已经开展了行政处罚自由裁量权的研究，也出台了系列成果，但实施效果并不理想。因此，加强住建领域行政处罚自由裁量权研究，出台自治区级的行政处罚裁量权基准，对指导我区住建系统行政执法机关的行政处罚来说，既有理论意义，更有重要实践意义。

    综上，为进一步规范我区住房城乡建设领域违法行为的行政处罚自由裁量权，按照规范性文件制定程序，厅法制处牵头起草完成了《广西住房城乡建设系统行政处罚自由裁量权适用规则（暂行）》及《广西住房城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（暂行）》（以下简称《规则》和《基准》）审议稿。

    二、文件主要内容

    本次制定的广西住房城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准制度由《规则》和《基准》两部文件分组成。

    《规则》内容介绍。《规则》主要对本系统行政处罚自由裁量权的适用范围、制定主体、制定原则和方法等进行了原则性规定，共计15条，主要条款内容如下：

    1、《规则》第2条明确了裁量权的适用范围和制定主体，即：我厅负责对住建领域法律、法规、规章涉及的行政处罚事项制定裁量权基准，系统内各市主管部门针对本市地方性法规、本市政府规章制定裁量权基准。

    2、《规则》第3条明确行政处罚权自由裁量的概念。

    3、《规则》第4条、第5条、第6条明确对如何制定、如何适用行政处罚自由裁量权作出了原则性的规定，即：自由裁量权必须在法律法规规章的关于处罚幅度范围内行使，并符合行政处罚法立法本意，在适用法律上要严格遵循《立法法》的规定。

    4、《规则》第8条明确《基准》根据违法性为的具体情节，将违法程度分为“轻微”、“一般”和“严重”三个档次，并分别细化处罚基准。

    5、《规则》第10条、第11条、第12条、第13条主要明确《基准》“违法情节和后果”的量化指标适用范围、确定方法及相关数量表述规范等。

     《基准》内容介绍。《基准》是本次行政处罚自由裁量权制度的重要成果，《基准》为表格形式文件，对应我区住房城乡建设系统731项行政处罚权，并按13个执法领域自然划分。表格文件由“序号”、“违法行为”、“违反条款”、“处罚依据”、“违法情节和后果”、“行政处罚”和“其他处理”等七栏内容构成，具体如下：

    1、“序号”一栏根据目录将工程建筑与建筑类类分为B类，城乡规划建设类为C类、住房保障和房地产类为D类编号按序列编排，便于各地执法部门索引查找；

    2、“违法行为”一栏根据法律法规对违法行为的规定作概括性的表述，该一栏反映住建系统共计738项需要进行行政处罚的法定违法情形；

    3、“违反条款”一栏明确了违法行为所依据的法律法规规章中关于定性的适用条款，也就是违法行为定性的依据；

    4、“处罚依据”一栏明确了对违法行为实施行政处罚的处理条款，也就是对违法行为实施处罚的依据；

    5、“违法情节和后果”一栏将违法行为的情节和后果分成“轻微”、“一般”和“严重”三个档次，并针对不同档次明确了具体的标准；

    6、“行政处罚”一栏对应“违法情节和后果”中“轻微”、“一般”和“严重”三个档次分别明确处罚的标准和幅度，提高适用自由裁量权可操作性；

    7、“其他处理”一栏主要明确执法部门依法对违法行为作出行政处罚时，同时须依法作出的其它行政管理措施。

文件链接：自治区住房城乡建设厅关于印发广西住房城乡建设系统行政处罚自由裁量权适用规则(暂行)和广西住房城乡建设系统行政处罚自由裁量基准(暂行)的通知